På skatteverket.se använder vi kakor (cookies) för att webbplatsen ska fungera på ett bra sätt för dig. Genom att surfa vidare godkänner du att vi använder kakor. Vad är kakor?

Logotyp, till startsidan

Arkiv för Rättslig vägledning


Skatteverkets yttranden

Betänkandet En ny förvaltningslag (SOU 2010:29)

Datum: 2010-09-27

Dnr/målnr/löpnr:
131 396906-10/112
Regeringskansliet
Justitiedepartementet
103 33 Stockholm

Sammanfattning

 
 
Skatteverket tillstyrker att vissa av förslagen i betänkandet läggs till grund för lagstiftning.
 
Verket avstyrker förslaget om att utöka förvaltningslagens tillämpningsområde till att omfatta brottsutredande verksamhet eftersom konsekvenserna inte är tillräckligt belysta.
 
Skatteverket avstyrker förslaget att införa möjlighet till separat domstolsprövning av frågor om dröjsmål med ärendes avgörande.
 
Verket avstyrker förslagen till utformning av bestämmelser om myndigheternas skyldigheter att kommunicera material samt lämna underrättelse om beslut och förordar i stället att skyldigheterna knyts till beslutets överklagbarhet.
 
Skatteverket avstyrker att skyldigheten att motivera beslut lagfästs i föreslagen utformning.
 
Skatteverket avstyrker förslaget att ett beslut får verkställas först sedan klagotiden gått ut eftersom konsekvenserna för olika verksamheter inte klarlagts. För området folkbokföring skulle tillämpningsområdet för undantag behöva vidgas alternativt specialreglering behöva införas.
 
Förslaget att principiellt hänvisa överklaganden av beslut i anställningsärenden till de allmänna förvaltningsdomstolarna kan bedömas ha nackdelar.
 
Skatteverket anser att övergångsbestämmelserna om företräde för redan gällande förordningar bör förtydligas.
 
Behovet på vissa områden av fortsatt analys eller specialreglering medför att lagförslaget bör förverkligas något senare än som föreslås. 
 
Skatteverket bedömer att förslagen i betänkandet kräver ökade resurser.   

 

Allmänt


 
Skatteverket ser i vissa delar positivt på betänkandets förslag till ny förvaltningslag. I betänkandet presenteras författningsförslag som i många avseenden uppfyller kraven på en modern och för den enskilde tydligare förvaltningslag. Förslaget präglas av en god disposition och överskådlighet.
 
Det kan konstateras att ambitionerna har ställts mycket högt. Skatteverket anmärker i det sammanhanget - och som utredaren också påpekar - att en ny förvaltningslag inte kan eller ska ställa fullt lika höga krav på den offentliga förvaltningen som på de allmänna förvaltningsdomstolarna.
 
Vissa delar i förslaget, såsom att tillämpningsområdet för förvaltningslagen vidgas och att begreppet myndighetsutövning slopas i den föreslagna lagtexten, innebär att det enda helt tydliga undantaget från handläggningsreglerna blir så kallat faktiskt handlande. Om det mesta av annan handläggning träffas av vidgade regler skulle detta kunna leda till den oönskade effekten att myndigheter av resursskäl felaktigt hänför en ökad del av sin verksamhet till faktiskt handlande och därigenom föranleder en minskad rättssäkerhet i jämförelse med den nuvarande ordningen.
 
Skatteverket anser att det är viktigt att sådan handläggning och beslutsfattande som har påvisbar betydelse för den enskilde får en tydlig och fungerande reglering. Genom att knyta tillämpningen av vissa handläggningsregler till det berörda beslutets överklagbarhet skulle enligt Skatteverkets uppfattning en bättre balans uppnås mellan enskildas rättssäkerhetsintressen och myndigheternas kostnader och arbetsbelastning. Verket föreslår därför nedan att tillämpning av de vidgade bestämmelserna om kommunikation och underrättelse om beslut ska förutsätta att beslutet kan överklagas, på motsvarande sätt som i betänkandet föreslås i fråga om beslutsmotivering.
 
 

1 §  Huvudregeln om lagens tillämpningsområde

 
 
I betänkandet föreslås att en kommande förvaltningslag ska bli tillämplig också i fråga om brottsbekämpande verksamhet. Förändringen må framstå som principiellt välgrundad, men Skatteverket vill som framgår nedan efterlysa en fördjupad analys.
 
Anledningen till att Skatteverket kommenterar förvaltningslagens tillämplighet gentemot den brottsbekämpande verksamheten är att verket är engagerat i området genom sina skattebrottsenheter.
 
På nu aktuell punkt finner Skatteverket motiveringen mindre välgrundad. Även om vissa förvaltningsrättsliga principer vunnit insteg inom den brottsutredande verksamheten - och därmed bör kunna kodifieras - framstår effekterna av en tillämpning av förvaltningslagen i dess helhet som svåröverskådliga.
 
Som exempel kan nämnas att förvaltningslagens bestämmelser om överklagande - till förvaltningsdomstol - i enlighet med förslaget skulle komma att bli tillämpliga på många beslut på området. De allmänna förvaltningsdomstolarna skulle tillföras de mål om beslut inom brottsbekämpningen som inte till följd av specialreglering destinerats till de allmänna domstolarna, en ordning som inte framstår som ändamålsenlig.
 
En sådan komplettering av aktuella specialförfattningar som betänkandet anser kan behöva övervägas framstår inte som möjlig att förverkliga inom kortare tidsramar.
 
Mot bakgrund av att konsekvenserna inte är tillräckligt belysta avstyrker Skatteverket en utvidgning av förvaltningslagens tillämpningsområde till att omfatta brottsbekämpande verksamhet.

 

11 §  Åtgärder mot dröjsmål

 
 
I enlighet med direktiven prövas i betänkandet möjligheter att komma till rätta med alltför långa handläggningstider hos myndigheterna. Det lagda förslaget innebär att det ska införas ett nytt rättsmedel, institutet domstolstalan om dröjsmål. Förslaget är en radikal nyhet i svensk rätt. Även om förslaget framstår som teoretiskt välavvägt uppkommer frågan om det kan föra med sig nackdelar vid tillämpningen.
 
Skatteverket handlägger ett mycket stort antal ärenden som väckts av enskild part. Verket instämmer i att enskilda har rätt till handläggning utan oskäligt dröjsmål men verket har god kontroll över sina handläggningstider och anser från denna allmänna utgångspunkt inte att det inom Skatteverkets verksamhetsområden finns ett uttalat behov av möjlighet till ett helt nytt domstolsförfarande.
 
Det är svårt att bedöma vilken omfattning de föreslagna besluten och domstolsprocesserna om dröjsmål skulle kunna få. Om de nya ärendena blir frekventa tar de i anspråk resurser för beredning och i förekommande fall för domstolsprocess. Inför en sådan situation ställer sig Skatteverket starkt tveksamt till värdet av den omfördelning av resurser från handläggningen av ordinarie förvaltningsärenden som blir följden.
 
Utan att gå in på en närmare rättslig analys vill Skatteverket därtill väcka frågan om en enskild myndighets eventuella brist på resurser - med beaktande av regeringsformens likabehandlingsprincip - kan medföra en rätt till förtur för den enskilde som väljer att påkalla detta. Myndigheten (och den överprövande domstolen) torde ha att beakta faktorer som angelägenhetsgrad och turordning. I ett nationellt perspektiv torde det däremot inte råda någon tvekan om att resursbrist aldrig utgör godtagbart skäl för dröjsmål.
 
Skatteverket avstyrker förslaget eftersom konsekvenserna är svåra att överblicka och då det - som rättslig innovation - borde bli föremål för ytterligare analys i såväl principiellt som praktiskt avseende.
 
 

21 §  Kommunikation


 
I betänkandet föreslås i fråga om myndigheters kommunikationsplikt "en grundregel om att ett beslut, oavsett vad det gäller, och när det fattas, inte får meddelas förrän underlaget kommunicerats med part". Om nödvändiga inskränkningar i denna, med betänkandets ord, ytligt sett radikala vidgning av institutets tillämpningsområde, anförs att det måste finnas en spärr mot helt meningslös kommunikation. Som lösning föreslås att den nya regeln ska inledas med orden "Om det inte är uppenbart obehövligt", ett uttryck som avses markera en stark restriktivitet mot undantag.
 
Den föreslagna ordningen kan enligt Skatteverkets uppfattning möjligen passa in på ärenden av traditionell ansökningsnatur. Verket handlägger dock ofta ärenden av en mera komplex natur.
 
Skatteverket anser att utvidgningen av kommunikationsskyldigheten, i förening med att begränsningen med avseende på beslut som gäller myndighetsutövning föreslås slopad, innebär en för långtgående förändring och avstyrker den föreslagna ordningen. Det ska nämnas att inte ens i fråga om betygssättning föreslår betänkandet någon särbehandling. Om en särbehandling av sådana ärenden är angelägen sägs denna få ske genom avvikande bestämmelser i annan lag.
 
Skatteverket handlägger ett mycket stort antal ärenden, såväl i fråga om ärendeslag som framför allt i fråga om antalet berörda enskilda. När det gäller inkomsttaxering handhas ärenden som berör i princip hela befolkningen.
 
Visserligen är en stor del av Skatteverkets verksamhet reglerad genom speciallagstiftning, men verket har flera andra verksamhetsgrenar, såsom folkbokföring. Utredningen av ett ärende innefattar ofta ett antal beslut under beredningen - av mer eller mindre ingripande karaktär.
 
Även med beaktande av speciallagstiftning anser verket att en annan ordning för kommunikation vore att föredra. Skatteverket instämmer i att det kan finnas beslut på ett beredningsstadium som kan ha lika stor betydelse för den enskilde som ett avgörande av ärendet. En mera rimlig begränsning av tillämpningsområdet för kommunikationsskyldighet skulle kunna uppnås om förutsättningarna kopplades till beslutets överklagbarhet på motsvarande sätt som betänkandet föreslår i fråga om motiveringsskyldighet. Skatteverket förordar en sådan lösning.
 
I sammanhanget ska tilläggas att Skatteverket i högsta grad delar uppfattningen i betänkandet att kommunikationsskyldigheten i flerpartsärenden gällande till exempel anställning måste specialregleras. Ärendena skulle annars, med betänkandets ord, bli ohanterliga.
 
 

27 §  Motivering av beslut 


 
I betänkandet föreslås att tillämpningsområdet för myndigheternas motiveringsskyldighet utvidgas. Motiveringsskyldighet för överklagbara beslut upphör endast i fall när det är uppenbart obehövligt. Vid minsta tvekan om behovet ska motivering lämnas. Det framhålls att beslut som inte går någon part emot inte generellt bör undantas från motiveringsskyldigheten. Bland grunderna för detta förslag nämns att det kan finnas någon offentlig befattningshavare som har att tillvarata det allmännas intresse och därför tillerkänns klagorätt. Vidare anges att det från allmän kontrollsynpunkt kan vara rimligt att kräva motivering för beslut som förorsakar stat eller kommun stora kostnader.
 
Skatteverket anser mot bakgrund av det sagda att det finns en betydande risk för att den föreslagna motiveringsskyldigheten blir för omfattande för att kunna hanteras i praktiken. Skatteverket fattar bokstavligen flera miljoner beslut, varav många inte går den enskilde emot men där allmänna ombudet vid Skatteverket har möjlighet att överklaga. Med betänkandets syn skulle allmänna ombudet vara betjänt av en motivering i de många fall där en enskilds yrkanden i ett ärende om till exempel inkomsttaxering kommit att bifallas. Tillspetsat skulle det därmed inte kunna karaktäriseras som uppenbart obehövligt att lämna motivering till ettvart beslut.
 
När betänkandet avhandlar frågor om undantag från motiveringsskyldigheten lämnas ett exempel som gäller betygssättning och konstateras att motiveringsskyldighet på det området skulle medföra att hela systemet kollapsar. Som lösning föreslås speciallagstiftning. 
 
Skatteverket avstyrker bestämt det lämnade förslaget i sin nuvarande utformning och vill i fråga om sin verksamhet anmärka att om betänkandets förslag om slopande av kriteriet motgångsbeslut genomförs är speciallagstiftning absolut nödvändig.
 
 

28 §   Underrättelse om beslut 


 
Förslaget innebär att underrättelse ska lämnas om i stort sett alla beslut, även sådana som fattas under handläggningen av ett ärende. Undantag föreslås endast för det fall underrättelse är uppenbart obehövlig. På samma sätt som Skatteverket ovan anför i fråga om kommunikation skulle en koppling av förutsättningarna för underrättelse om beslut till överklagbarheten ge ett bättre anpassat tillämpningsområde. Med avstyrkande av förslaget förordar Skatteverket även här en sådan lösning.
 
När det gäller underrättelse om beslut i flerpartsärenden anser Skatteverket att specialreglering är nödvändig, där som exempel kan nämnas nuvarande bestämmelser om att information om anställningsbeslut ska lämnas på myndighetens anslagstavla.
 
 

29 §  Besluts verkställbarhet 


 
I betänkandet föreslås en regel av innebörd att ett beslut inte får verkställas förrän klagotiden gått ut. Tidsfristens utgång ska inte behöva avvaktas om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet verkställs omedelbart.
 
I betänkandet lämnas snäva exempel på när ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse ska medföra undantag från huvudregeln. Upprätthållandet av allmän ordning och säkerhet sägs kräva en snabb verkställighet och detsamma gäller grundläggande enskilda intressen som skyddet av person eller egendom.
 
Skatteverket anser att det är värdefullt att frågan om besluts verkställbarhet regleras i författning. Enligt verkets mening är emellertid utrymmet alltför begränsat för att utan speciallagstiftning verkställa beslut innan klagotiden gått ut. En huvudregel som den föreslagna får konsekvenser för myndigheternas verksamheter och bör föregås av en genomgång av förväntade effekter på olika myndighetsområden.
 
I sammanhanget ska nämnas att förslaget påverkar Skatteverkets verksamhetsområden i mycket olika grad. När det gäller verkställighet av beskattningsbeslut finns speciallagstiftning till exempel av innebörd att debiterad skatt ska betalas oavsett om beslutet överklagas. I fråga om Skatteverkets andra verksamhetsgrenar, där folkbokföring kan tjäna som exempel, saknas däremot oftast speciallagstiftning. Många registreringsbeslut kan i praktiken inte invänta laga kraft utan måste verkställas genom främst vidareförmedling. Vikten av snabbhet och tillförlitlighet inom folkbokföringsverksamheten innebär enligt verkets uppfattning att tillämpningsområdet för undantag enligt bestämmelsen bör vidgas. I annat fall behövs en specialreglering för verksamheter som folkbokföring - och därtill för administrativa beslut om till exempel anställning.
 
Skatteverket avstyrker förslaget i dess nuvarande utformning.
 
 

35 §  Överklagande


 
Från ett internt verksamhetsperspektiv vill Skatteverket anmärka att den nuvarande förvaltningslagen undantar beslut i anställningsärenden från möjligheten att överklaga till förvaltningsdomstol och att betänkandets förslag innebär att detta undantag upphör. Utan bestående specialreglering (som för närvarande finns i förordningsform) bedömer Skatteverket att förslaget medför nackdelar när det gäller handläggningen.
 
 

Övergångsbestämmelserna; punkt 2

    

I betänkandet föreslås att endast bestämmelser i form av lag ska gå före förvaltningslagen. Skatteverket finner förslaget principiellt riktigt och instämmer även i det självklara behovet av en långsiktig övergångsbestämmelse på området. Vikten av att bestämmelsen blir helt klar och otvetydig föranleder Skatteverket att väcka frågan om ett förtydligande tillägg. Ett sådant tillägg skulle kunna ha följande innebörd: En sådan avvikande föreskrift får också ändras om inte avvikelsen därefter inskränker den enskildes rätt enligt denna lag i större utsträckning än tidigare.
 
 

Genomförande


 
Skatteverket har ovan framfört att det finns behov av fortsatt analys på vissa områden och av specialregleringar i form av lag på andra områden. Konsekvensen av detta är enligt verkets uppfattning att det bör komma i fråga att låta lagstiftningen anstå åtminstone något år.  
 
 

Konsekvensanalys


 
Skatteverket anser att betänkandets kostnadsutredning är bristfällig och delar inte uppfattningen  att förslagen skulle medföra besparingar för det allmänna. Verket bedömer att förslagen såväl för den egna verksamheten som för andra myndigheter innebär kostnadsökningar på kort och lång sikt.
 
Påverkan på rutiner och handläggningsstöd hos Skatteverket inbegriper programmering av it-system. Externa och interna kostnader beräknar Skatteverket till storleksordningen 20-30 mkr. Kostnader som avser blanketter och informationsmaterial kan beräknas uppgå till 4 mkr. Utbildning av all personal hos Skatteverket (med 10 500 anställda) under en dag innebär en kostnad om drygt 15 mkr. Verkets sammanlagda initiala kostnader kan därmed beräknas till 40-50 mkr.
 
De breddade tillämpningsområden för förvaltningslagen som föreslås är avsedda att ge en god säkerhet och kvalitet åt ärendehandläggningen. Men följden av ökade krav på denna handläggning är kostnadsökningar i verksamheten. Skatteverket beräknar sitt behov av en bestående anslagsuppräkning till ca 65 mkr.
 
Beslut i detta ärende har fattats av undertecknad generaldirektör. Vid den slutliga handläggningen har i övrigt deltagit överdirektören Magdalena Andersson, rättschefen Vilhelm Andersson, enhetschefen Stina Ögren, sektionschefen Jonas Grönkvist och rättsliga experten Lennart Gedeborg, föredragande.