Datum: 2016-03-18
131-99086-16/112
Finansdepartementet
103 33 Stockholm
fi.registrator@regeringskansliet.se
Fi2016/00530/UR
Skatteverket inkommer med följande yttrande avseende Finansdepartementets utkast per den 15 februari 2016, Utkast till lagrådsremiss miljö- social och arbetsrättslig hänsyn vid upphandling.
Inledningsvis vill Skatteverket poängtera att myndigheten har förståelse för det underliggande syftet med föreslagna bestämmelser och att det finns ett behov av att reglera området inte minst med avseende på det underliggande direktivet.
Skatteverket behandlar i detta remissvar endast de delar av utkastet som berör lagändringsförslag i lagen (0000:000) om offentlig upphandling.
Skatteverket avstyrker förslaget att arbetsrättslig hänsyn ska inkluderas i målsättningsbestämmelsen i 4 kap. 3 § så som den är utformad.
Som Skatteverket tolkar det hänförs ”upphandlingens art” till det upphandlande föremålet medan den arbetsrättsliga hänsynen hänförs till leverantörens yrkesutövning som sådan. Miljö och sociala krav är dessutom frivilliga för den upphandlande myndigheten att ställa. I enlighet med förslagets 17 kap. 2 § ska den upphandlande myndigheten, om det är behövligt, ställa särskilda arbetsrättsliga villkor för fullgörande av kontrakt. Hanteringen av kraven skiljer sig således åt och bör därmed inte sammanblandas på så sätt som framgår av 4 kap. 3 § i föreslagen lag.
Skatteverket avstyrker förslaget att den arbetsrättsliga hänsynen utgör en fakultativ uteslutningsgrund.
Eftersom den upphandlande myndigheten, där så är behövligt, ska ställa krav på arbetsrättslig hänsyn anser Skatteverket inte att den arbetsrättsliga hänsynen kan utgöra en fakultativ utslutningsgrund så som föreslagits. Om det inte anses behövligt att ställa arbetsrättsliga villkor anser Skatteverket det inte heller vara proportionerligt att använda arbetsrättsliga villkor som en fakultativ uteslutningsrund.
Skatteverket avstyrker föreslagen utformning i 16 kap. 1 § 3 st.
Skatteverket har svårt att tolka innebörden av förslaget. Om särskilda krav i form av miljö-, social och arbetsrättslig hänsyn ska tas i beaktning för tilldelning av ett kontrakt ska de framgå av underlaget och därmed vara föremål för prövning. Detta följer av transparensprincipen, likabehandlingsprincipen samt proportionalitetsprincipen. Är kravet väsentligt för det aktuella uppdraget ska kravet istället vara obligatoriskt. Om syftet med förslaget är att rent generellt neka en leverantör ett kontrakt som inte följer tillämpliga regler på området, torde de aktuella kraven istället ställas i leverantörskvalificeringen.
Skatteverket anser vidare det osäkert huruvida krav på arbetsrättsliga villkor kan ha en sådan direkt koppling till föremålet för kontraktet som avses i 16 kap. 2-3 §§ att de kan utgöra ett tilldelningskriterium.
Skatteverket avstyrker förslaget om arbetsrättsliga villkor så som villkor för fullgörande av kontrakt.
Syftet med regleringen är att fastställa en acceptabel nivå på socialt skydd samt att förhindra en snedvridning av konkurrensen. En avgörande faktor för att få efterfrågad effekt är att kraven efterlevs och följs upp. Risken med villkor för fullgörande av kontrakt är, åtminstone om kopplingen till den tjänst som ska utföras är begränsad, att uppföljningen uteblir då incitament för uppföljning saknas när kontrakt redan är undertecknat.
Skatteverket ställer sig också frågande till att arbetsrättsliga villkor kan ställas så som särskilda kontraktsvillkor med föreslagen utformning då villkoren sällan har en sådan koppling till det upphandlande föremålet som avses i 16 kap. 3 §. Detta även om kraven på arbetsrättsliga villkor endast avser de arbetstagare som ska utför uppdraget under den tiden uppdraget pågår.
Skatteverket anser vidare att den praktiska tillämpningen av regleringen är svårtolkad och resurskrävande. Även om Upphandlingsmyndigheten, som förslaget föreslår, ska utgöra ett stöd i framtagandet av kravställningen kommer det att åligga den upphandlande myndigheten att ta fram arbetsrättsliga krav i samtliga upphandlingar där så är behövligt. Bara bedömningen om ett sådant krav är behövligt eller inte omfattar ett visst tolkningsutrymme. Skatteverket kan inte heller utläsa direkta konsekvenser av att den upphandlande myndigheten inte ställer arbetsrättsliga krav där så borde göras och tvärtom.
Utgångspunkten för nivån på de obligatoriska villkoren är, i enlighet med regleringen, den lägsta nivån ur ett centralt kollektivavtal eller lagstadgad nivå där så finns. Skatteverket ser tillämpningsproblem med upphandlingar som omfattar flera olika tjänster där flera olika kollektivavtal ingår. Om dessutom olika kollektivavtal (lokala hängavtal) är tillämpliga på samma tjänstekategori, uppstår ovisshet om vilket avtal som ska ha företräde. Arbetstagar- och arbetsgivarorganisationerna kommer med största sannolikhet inte kunna yttra sig i alla upphandlingar som Upphandlingsmyndigheten inte ger stöd i. Vad som händer om det inte går att enas om eller fastsälla en korrekt nivå (det lägsta) är oklart. Är det när den upphandlande myndigheten i sig inte kan fastställa villkoren eller är det när det objektivt inte går att fastställa villkoren som skyldigheten att ställa villkoren faller? Att reglera en lägsta nivå på det sätt som föreslås i den nya lagen ställer stora krav på den upphandlande myndigheten samt arbetstagar- och arbetsgivararorganisationer.
Skatteverket ser svårigheter med att behandla alla leverantörer lika. Enligt utredningen ska nivåerna på villkoren anses uppfyllda via ett kollektivavtal genom en sammantagen bedömning. Någon sådan sammantagen bedömning ska dock inte kunna göras beträffande de fem obligatoriska kraven om kollektivavtal saknas. Skatteverket anser att detta synsätt inte likabehandlar kollektivavtalsanslutna företag med icke kollektivavtalsanslutna företag.
Skatteverket anser vidare att utredningen inte klargör vad som gäller anställda personer i egna företag, franchiseföretag eller motsvarande där de anställda bestämmer sina egna villkor.
Utredningen fastställer heller ingen tydlig avgränsning mot arbetsrättsliga krav i samband med varuupphandlingar. De är osäkert om arbetsvillkor vid framtagande och hantering av en produkt kan ha en sådan koppling till det upphandlande föremålet som krävs enligt regleringen. Av den anledningen anser Skatteverket att det tydligt ska framgå att varuupphandlingar inte omfattas av kraven på arbetsrättslig hänsyn.
Konsekvensen av en otydlig reglering är rättsosäkerhet på området. Risken för en än mer tidskrävande och kostsam upphandlingsprocess där överprövningarna ökar är överhängande. Att ålägga den upphandlande myndigheten att i varje upphandling ta ställning till om arbetsrättsliga villkor är behövligt samt i förekommande fall fastställa en lägsta nivå för villkoren är svårhanterligt samt tids- och resurskrävande. Oavsett om Upphandlingsmyndigheten kommer att ge stöd i arbetet så är det den upphandlande myndigheten som ansvarar för att förfarandet hanteras korrekt.
Stor arbetsbelastning kommer även att åläggas arbetstagar- och arbetsgivararorganisationer som ska få möjligheten att inkomma med yttrande med efterföljande risk att olika svar ges till olika upphandlande myndigheter.
Små, medelstora och nystartade företag som inte är kollektivavtalsslutna kommer att få svårare att delta i upphandlingar samt att onödigt krångliga och kostsamma krav kan ge till följd att leverantörer väljer bort offentlig upphandling med följden att konkurrensen blir sämre inom den offentliga marknaden.
Skatteverket föreslår att krav på arbetsrättsliga villkor, när behov finns och efter givna parametrar, ska ställas i leverantörskvalificeringen enligt förutsättningarna i kap. 14 och 15 i föreslagen lag. Villkor av detta slag hänför sig uteslutande till leverantörens yrkesutövning och bör hanteras redan i det konkurrensuppsökande skedet.
Skatteverket föreslår vidare att krav på arbetsrättsliga villkor inte på ett sådant definitivt sätt ska ställas mot en lägsta nivå i förhållande till ett centralt kollektivavtal eller lag. För att uppnå efterfrågat syfte borde det vara mer ändamålsenligt att istället ställa krav, som kan grunda sig på kollektivavtal eller lag, vars uppfyllelse kan ske utifrån en samlad bedömning. Bedömningen ska säkerställa att leverantören tillhandahåller skäliga arbetsrättsliga villkor som uppenbart inte snedvrider konkurrensen eller utgör ett undermåligt socialt skydd. På så sätt torde tillämpningen av kraven ge en mer rättvis förutsättning för upphandlande myndigheter, leverantörer, arbetstagar- samt arbetsgivarorganisationer och ändå fylla sitt syfte. Dessutom skulle icke kollektivavtalsanslutna företag behandlas lika i förhållande till kollektivavtalsanslutna företag.
Vill du lära dig mer om skatter och företagande? Ta då chansen och möt oss online på våra direktsända webbseminarier. Det är kostnadsfritt och du kan ställa frågor och få svar i en chatt.