Datum: 2021-07-12
Dnr/målnr/löpnr:
FK 2021/010878
Felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen är ett stort samhällsproblem som undergräver förtroendet för systemen och de utbetalande myndigheterna samt innebär ökade kostnader för staten.
Lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (fortsättningsvis lagen om underrättelseskyldighet) är ett viktigt verktyg i arbetet mot felutbetalningar och bidragsbrott. Det finns dock vissa rättsliga hinder när det gäller att lämna underrättelser på medium för automatiserad behandling, vilket motverkar en effektiv tillämpning av lagen. Lagen omfattar inte heller regionerna, som har tillgång till uppgifter av betydelse för att upptäcka felutbetalningar och bidragsbrott.
Arbetsförmedlingen, Centrala studiestödsnämnden, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket föreslår därför att en underrättelseskyldighet införs för regionerna samt att de rättsliga hindren för underrättelser på medium för automatiserad behandling undanröjs. Dessa förändringar är väsentliga för att stärka den samlade förmågan att upptäcka och åtgärda felaktiga utbetalningar och bidragsbrott.
Lagen om underrättelseskyldighet trädde i kraft den 1 juli 2008 och syftar till att underlätta för myndigheter att bistå varandra när det gäller att upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Lagens tillämpningsområde utvidgades den 1 januari 2020, bland annat genom att en underrättelseskyldighet för landets kommuner infördes.
Hösten 2019 samlades ett stort antal myndigheter bakom ett gemensamt initiativ mot välfärdsbrott. Initiativet går under benämningen MUR (Motståndskraft hos Utbetalande och Rättsvårdande myndigheter) och syftar till att förstärka den gemensamma förmågan att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen och förebygga och beivra bidragsbrott. Inom MUR-samarbetet har myndigheterna bland annat analyserat förutsättningarna att öka antalet underrättelser för att upptäcka fler felutbetalningar och bidragsbrott.
Analysen har bland annat visat att kunskapen om lagen behöver höjas bland medarbetarna på berörda myndigheter och organisationer, och därför planeras och genomförs nu informationsinsatser. En annan viktig faktor är vilka möjligheter som finns att lämna och ta emot underrättelser på ett enkelt och snabbt sätt. Vår analys visar att det i vissa avseenden finns rättsliga hinder för uppgiftslämnande på medium för automatiserad behandling, vilket försvårar tillämpningen av lagen och hindrar att den får fullt genomslag. Analysen visar också att effekten av lagen skulle kunna öka om den utvidgas till att även omfatta landets regioner.
Lagen om underrättelseskyldighet tar sikte på ekonomiska förmåner och stöd som beslutas av Migrationsverket, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden, Arbetsförmedlingen, en kommun eller en arbetslöshetskassa. Underrättelseskyldigheten gäller för samtliga dessa myndigheter och organisationer, och därutöver även för Skatteverket och Kronofogdemyndigheten.
Underrättelseskyldigheten innebär att den som upptäcker något som ger anledning att anta att förmåner eller stöd betalas ut eller tillgodoräknas felaktigt ska underrätta den beslutande myndigheten eller organisationen om detta samt redogöra för de omständigheter som ligger till grund för antagandet.
De uppgifter som ska lämnas i en underrättelse omfattas inte sällan av sekretess. Sekretessen utgör dock inte ett hinder för att lämna underrättelser eftersom underrättelseskyldigheten är sekretessbrytande.
Att lämna och ta emot en underrättelse som avser en enskild innefattar personuppgiftsbehandling. Bestämmelserna i EU:s dataskyddsförordning är därmed tillämpliga, vilket bland annat innebär att det finns krav på att behandlingen av personuppgifterna är tillåten och sker på ett säkert sätt. Kravet på att personuppgiftsbehandlingen ska vara tillåten innebär bland annat att uppgifterna bara får behandlas för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål. För de myndigheter och organisationer som berörs av lagen finns det i vissa fall sektorsspecifika registerförfattningar som reglerar vilka uppgifter som får behandlas och för vilka ändamål.
Det ligger i sakens natur att de uppgifter som är aktuella att lämna i samband med en underrättelse är sådana som redan behandlas hos den underrättande myndigheten eller organisationen, utifrån de ändamål som är tillåtna där. Eftersom underrättelsen syftar till att den mottagande myndigheten ska kunna kontrollera riktigheten i sina beslut och utbetalningar får det också förutsättas att uppgifterna är av sådant slag som mottagaren av underrättelsen redan får behandla. Några rättsliga hinder när det gäller att behandla personuppgifter i samband med underrättelser har således inte identifierats.
Det generella regelverk som gäller för alla berörda myndigheter och organisationer innehåller inga begränsningar när det gäller sättet för utlämnande, utöver kravet i EU:s dataskyddsförordning på att det ska ske på ett säkert sätt. I de sektorsspecifika registerlagstiftningar som kompletterar det generella regelverket finns det dock i vissa fall begränsningar när det gäller utlämnande på medium för automatiserad behandling.
Nedan beskrivs de myndighetsspecifika regler som gäller för utlämnande på medium för automatiserad behandling, med fokus på de hinder som finns i det avseendet.
Samma regelverk för utlämnande på medium för automatiserad behandling är tillämpligt för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Båda myndigheterna får lämna ut uppgifter på medium för automatiserad behandling när uppgiftslämnandet sker i syfte att fullgöra en uppgiftsskyldighet enligt lag eller förordning. Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har således redan idag rättsliga förutsättningar för att lämna underrättelser på medium för automatiserad behandling med stöd av lagen om underrättelseskyldighet.
För Skatteverkets del är flera olika registerförfattningar tillämpliga för de verksamheter där det kan bli aktuellt att lämna underrättelser.
I de verksamheter där flest underrättelser aktualiseras – beskattningsverksamheten och folkbokföringsverksamheten – föreligger inte några hinder för Skatteverket att lämna en underrättelse på medium för automatiserad behandling till andra myndigheter. Med myndighet avses statliga myndigheter, länsstyrelserna samt kommunala nämnder av olika slag. Arbetslöshetskassorna omfattas därmed inte av begreppet myndighet utan är i detta sammanhang att anse som enskild.
Inom id-kortsverksamheten är det tillåtet att lämna ut uppgifter på medium för automatiserad behandling inte bara till myndigheter utan även till enskilda. Inte heller i den registerlag som gäller för Skatteverkets äktenskapsregister- och bouppteckningsverksamheter görs det någon skillnad på myndigheter och enskilda, utan där framgår att ett utlämnande på medium för automatiserad behandling får ske om det inte är olämpligt.
Sammanfattningsvis behövs det regeländringar för att Skatteverkets beskattnings- och folkbokföringsverksamheter – som står för merparten av myndighetens underrättelser – ska kunna lämna underrättelser på medium för automatiserad behandling till arbetslöshetskassorna.
Centrala studiestödsnämndens verksamhet omfattar hemutrustningslån, studiestöd och körkortslån.
För hemutrustningslåneverksamheten finns ingen registerlagstiftning som medför hinder eller begränsningar med avseende på vilket sätt personuppgifter får lämnas ut.
För studiestödsverksamheten och körkortslåneverksamheten finns uttömmande och detaljerat reglerat i vilka fall Centrala studiestödsnämnden får lämna ut personuppgifter elektroniskt på annat sätt än genom direktåtkomst. De uppgifter som ska framgå av en underrättelse enligt lagen om underrättelseskyldighet kan vara av olika slag. Det bedöms inte finnas någon befintlig regel som gör det möjligt för Centrala studiestödsnämnden att lämna underrättelser som innehåller personuppgifter elektroniskt. Det behövs därför en ändring i aktuell registerförfattning.
För Arbetsförmedlingens del gäller att personuppgifter som behandlas för att fullgöra uppgiftslämnande i enlighet med lag eller förordning får lämnas ut på medium för automatiserad behandling, om det i det enskilda fallet bedöms lämpligt ur integritetssynpunkt. Arbetsförmedlingen skulle därmed redan idag kunna lämna underrättelser enligt lagen om underrättelseskyldighet på medium för automatiserad behandling.
De registerförfattningar som gäller för Migrationsverket reglerar inte när personuppgifter får lämnas ut på medium för automatiserad behandling. Det finns därför inte några rättsliga hinder för myndigheten att lämna underrättelser enligt lagen om underrättelseskyldighet på medium för automatiserad behandling.
För Kronofogdemyndighetens del finns inga begränsningar när det gäller att lämna ut uppgifter på medium för automatiserad behandling till myndigheter. När det gäller enskilda är dock ett sådant utlämnande tillåtet endast om regeringen har meddelat föreskrifter om det.
Det är tveksamt om arbetslöshetskassorna är att betrakta som myndighet i detta sammanhang. För att Kronofogdemyndigheten ska kunna lämna underrättelser till arbetslöshetskassorna på medium för automatiserad behandling bör därför en bestämmelse om detta föras in i aktuell förordning.
För arbetslöshetskassornas del finns det inte någon registerlagstiftning. När det gäller frågan om utlämnande på medium för automatiserad behandling är det alltså dataskyddsförordningen som är tillämplig. Det innebär att det inte finns några hinder eller begränsningar med avseende på vilket sätt personuppgifter får lämnas ut. Någon regeländring behövs således inte för att arbetslöshetskassorna ska kunna lämna underrättelser med stöd av lagen om underrättelseskyldighet på medium för automatiserad behandling.
När det gäller kommunerna bedöms underrättelser enligt lagen om underrättelseskyldighet primärt kunna aktualiseras inom skola, socialtjänst och kommunal hälso- och sjukvård.
De registerförfattningar som gäller för skolväsendet respektive socialtjänsten innehåller inte några regler om sättet för utlämnande av personuppgifter. Kommunerna kan således fullgöra sin underrättelseskyldighet vad gäller uppgifter från skolväsendet och socialtjänsten genom att lämna uppgifterna på medium för automatiserad behandling, under förutsättning att det sker på ett säkert sätt.
För hälso- och sjukvård som bedrivs i kommunal regi, till exempel elevhälsan inom skolan, är det patientdatalagen som reglerar möjligheterna till underrättelser på medium för automatiserad behandling. I den lagen framgår det uttryckligen att alla personuppgifter som får lämnas ut är möjliga att lämna på medium för automatiserad behandling.
Om en underrättelseskyldighet införs för regionerna bedöms det vara inom hälso- och sjukvården, såsom begreppet definieras i patientdatalagen, som det blir aktuellt att lämna underrättelser.
Som konstaterats ovan finns det stöd i patientdatalagen för att lämna ut uppgifter på medium för automatiserad behandling. Några regeländring behövs därför inte för regionernas del, utöver den ändring i lagen om underrättelseskyldighet som förutsätts för att lagen ska bli tillämplig för dem.
Förslag: De rättsliga hinder som för närvarande finns när det gäller att lämna underrättelser med stöd av lagen om underrättelseskyldighet på medium för automatiserad behandling ska undanröjas. Regionerna ska åläggas underrättelseskyldighet enligt lagen om underrättelseskyldighet.
Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen uppskattade år 2019 att de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen uppgår till cirka 18 miljarder årligen. Även om det finns en viss osäkerhet i denna uppskattning visar den att felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen är ett stort samhällsproblem. De felaktiga utbetalningarna undergräver förtroendet för välfärdssystemen och de utbetalande myndigheterna och orsakar staten stora kostnader. I förlängningen finns det risk för att nuvarande ersättningsnivåer inte kan upprätthållas, vilket främst skulle drabba dem som är mest beroende av ett väl fungerande skyddsnät.
Lagen om underrättelseskyldighet är ett viktigt verktyg i arbetet mot felutbetalningar och bidragsbrott. Lagen möjliggör för berörda myndigheter och organisationer att dela med sig av uppgifter så att den samlade förmågan att upptäcka felutbetalningar och bidragsbrott stärks.
För att lagen ska få avsedd effekt är det viktigt att de som omfattas av underrättelseskyldigheten känner till den och upplever det som enkelt och smidigt att lämna underrättelser. Arbetsförmedlingen, Centrala studiestödsnämnden, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket planerar nu gemensamt för kunskapshöjande åtgärder för att öka användningen av lagen. Vi har också påbörjat ett arbete med att skapa smidiga och säkra digitala kontaktvägar för underrättelserna. De rättsliga hinder som har identifierats när det gäller möjligheterna för Centrala studiestödsnämnden, Kronofogdemyndigheten och Skatteverket att lämna ut personuppgifter på medium för automatiserad behandling medför dock att planerna inte är genomförbara fullt ut.
Underrättelseskyldigheten enligt lagen om underrättelseskyldighet kan aktualiseras för i princip samtliga medarbetare hos de myndigheter som omfattas av lagen. För respektive medarbetare är det en förhållandevis sällan förekommande arbetsuppgift som riskerar att missas eller prioriteras bort i konkurrens med andra mer frekvent förekommande arbetsuppgifter. Det är därför angeläget att det finns en tydlig ordning för hur uppgiften ska utföras och att det är enkelt och smidigt att utföra den.
En annan fördel med underrättelser på medium för automatiserad behandling är att det förbättrar möjligheterna att följa upp och analysera statistik om tillämpningen av lagen om underrättelseskyldighet. Sådan statistik är ett viktigt kunskapsunderlag när det gäller att vidareutveckla arbetet med underrättelser.
Ur dataskyddsperspektiv kan en utökad möjlighet att lämna personuppgifter på medium för automatiserad behandling som utgångspunkt anses innebära en något större risk ur integritetsperspektiv. Begränsningar när det gäller sådant uppgiftslämnande är en typ av säkerhetsåtgärd som är tillåten, men inte nödvändig, enligt EU:s dataskyddsförordning. De skäl som tidigare motiverat begränsningar när det gäller utlämnande på medium för automatiserad behandling kan dock inte längre anses lika relevanta. Numera är i princip all personuppgiftsbehandling internt på myndigheter digital. Det framstår då som onödigt ineffektivt och tidskrävande att skicka underrättelser via post. Skillnaden mellan uppgifter på papper och elektroniska uppgifter bör inte heller överdrivas. Med modern teknik kan text på papper förhållandevis enkelt omvandlas till elektroniska uppgifter. Att skicka underrättelser per post medför dessutom en större risk för att personuppgifter kommer på avvägar än om underrättelserna lämnas digitalt.
Förslaget om ökade möjligheter att lämna uppgifter på medium för automatiserad behandling innebär ingen ändring när det gäller vilka uppgifter som får lämnas ut. Befintliga sekretessregler fortsätter att gälla och innan uppgifter lämnas ut ska, som alltid, en sekretessprövning göras. Uppgifterna ska behandlas på ett säkert sätt, i enlighet med kraven i EU:s dataskyddsförordning, och även övriga krav för behandling av personuppgifter ska vara uppfyllda. Sammantaget får detta anses tillräckligt för att balansera den någon ökade risk för integritetsintrång som underrättelser på medium för automatiserad behandling kan anses innebära.
Frågan om att ålägga regionerna uppgiftsskyldighet berördes kort i samband med lagstiftningsarbetet när lagen infördes år 2008. Utredningen föreslog att kommunerna, men inte regionerna, skulle omfattas av underrättelseskyldigheten. Försäkringskassan framförde i sitt remissvar att även regionerna borde omfattas eftersom de, liksom kommunerna, har uppgifter som kan indikera att förmåner betalas ut felaktigt. Försäkringskassans förslag ansågs dock inte genomförbart utan närmare utredning. Dessutom undantogs kommunerna från lagens tillämpningsområde eftersom man från lagstiftarens sida bedömde att en underrättelseskyldighet för dem skulle riskera att undergräva förtroendesituationen mellan den enskilde och socialtjänsten.
Lagändringen den 1 januari 2020, som bland annat innebar att kommunerna blev underrättelseskyldiga, syftade till att stärka skyddet för välfärdssystemen. Intresset av att undvika risk för förtroendeskada i kommunernas relationer med enskilda ansågs inte längre väga tyngre än intresset av att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. I samband med detta lagstiftningsarbete kom frågan om en underrättelseskyldighet för regionerna inte upp.
I vårt gemensamma arbete mot felaktiga utbetalningar och bidragsbrott kan vi nu konstatera att en underrättelseskyldighet även för regionerna ytterligare skulle stärka vår samlade förmåga på området. Regionerna har tillgång till uppgifter som kan indikera att välfärdsförmåner betalas ut felaktigt. Ett exempel är barn som uteblir från besök hos tandvård eller barnavårdcentral och där familjen inte kan nås. Det skulle kunna tala för att familjen vistas eller bor utomlands och att barnbidrag och andra eventuella bosättningsbaserade förmåner betalas ut felaktigt.
Vår inventering visar att det i första hand är Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten som kan ha nytta av underrättelser från regionerna. Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten är de myndigheter som står för de största utbetalningarna. Förra året betalade de tillsammans ut 631 miljarder kronor i socialförsäkringsförmåner, vilket motsvarar nästan 13 procent av Sveriges bruttonationalprodukt.
Det kan finnas farhågor om att en underrättelseskyldighet för regionerna påverkar det förtroende som vårdtagare med flera har för dem. Risken framstår dock inte som högre för regionerna än för till exempel kommunernas socialtjänst. Vår bedömning är också att intresset av att motverka felutbetalningar och bidragsbrott väger tyngre än den eventuella risken. Förtroendet mellan en region och till exempel en vårdtagare kan inte vila på att regionen förväntas vara passiv vid misstankar om felutbetalningar eller bidragsbrott.
Det bör också noteras att regionerna redan idag lämnar ut en stor mängd personuppgifter, främst till Försäkringskassan. Dessa uppgifter läggs till grund för beslut i socialförsäkringsärenden m.m., men kan också komma att omfattas av den underrättelseskyldighet som åvilar Försäkringskassan i förhållande till andra myndigheter. Samma sak gäller exempelvis när regionerna lämnar uppgifter till en kommuns socialtjänst i syfte att en ungdom eller en missbrukare ska få nödvändigt stöd (25 kap. 12 § OSL). Dessa uppgifter kan i ett senare skede komma att lämnas ut till Försäkringskassan eller någon annan myndighet till följd av kommunens underrättelseskyldighet. Redan idag kan alltså känsliga personuppgifter som härrör från regionerna i vissa fall aktualiseras inom ramen för lagen om underrättelseskyldighet. Det riskerar dock att ta längre tid innan felutbetalningar och bidragsbrott upptäcks än vad det skulle ha gjort om regionen själv var underrättelseskyldig.
Det bör i sammanhanget också framhållas att en underrättelse inte ska innehålla omfattande uppgifter utan snarare är tänkt som en impuls till den mottagande myndigheten att starta en utredning. Det betonas i förarbetena att det inte finns skäl att låta underrättelseskyldigheten omfatta mer än ett begränsat antal uppgifter som en myndighet fått kännedom om och att avsikten inte är att den myndighet som gör antagandet ska företa någon särskild utredning. Mot den bakgrunden, och då det till övervägande del är fråga om uppgifter som omfattas av sekretess, ligger det i sakens natur att det i en underrättelse tas med så få uppgifter som möjligt. Om den mottagande myndigheten senare, som ett led i sin utredning, begär ytterligare uppgifter prövas möjligheten till utlämnande på vanligt sätt utifrån gällande sekretessregler. Sammanfattningsvis bedöms det integritetsintrång som en underrättelseskyldighet för regionerna kan medföra för enskilda klart vägas upp av intresset av att motverka felutbetalningar från välfärdssystemen.
Mot bakgrund av ovanstående föreslår Försäkringskassan tillsammans med Arbetsförmedlingen, Centrala studiestödsnämnden, Pensionsmyndigheten samt Skatteverket att de rättsliga hindren för underrättelser på medium för automatiserad behandling undanröjs och att lagen om underrättelseskyldighet utvidgas till att omfatta regionerna.
Framställan har tagits fram i samarbete med Kronofogdemyndigheten, Migrationsverket och organisationen Sveriges a-kassor. Dialog med Sveriges kommuner och regioner (SKR) har också genomförts.
Till denna framställning fogas förslag till ändringar i lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet, förordningen (2001:589) om behandling av uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet, förordningen (2001:590) om behandling av uppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet samt studiestödsdataförordningen (2009:321) (bilaga med författningsförslag).
Flera av de myndigheter och organisationer som omfattas av lagen om underrättelseskyldighet har redan nu tekniska förutsättningar för att lämna och ta emot underrättelser på medium för automatiserad behandling på ett säkert sätt, och i viss utsträckning sker detta redan nu. För några myndigheter och organisationer förutsätter dock uppgiftslämnande på medium för automatiserad behandling investeringar i IT-utveckling.
Behovet av säkert informationsutbyte är dock inte begränsat till arbetet med underrättelser enligt lagen om underrättelseskyldighet. Möjligheterna till säkert informationsutbyte är snarare en grundläggande och generell förutsättning för allt samarbete för att motverka och upptäcka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott, och även för informationsutbyte som sker med andra syften. Den initiala IT-utveckling som kan behövas, och de kostnader som den medför, är därför inte direkt kopplad till de regeländringar som föreslås här.
Underrättelser på medium för automatiserad behandling bedöms dessutom på sikt vara mer kostnadseffektiva än underrättelser som skickas per post.
För regionernas del kan en underrättelseskyldighet medföra vissa kostnader, både initialt och på sikt. Initialt kan det handla om kostnader för att informera berörda befattningshavare om lagen samt eventuell IT-utveckling för säkert informationsutbyte. Därefter handlar kostnaderna primärt om tidsåtgången för att lämna underrättelser. Storleken på dessa kostnader är svårbedömd men bör ses i ljuset av de kostnadsminskningar som kan åstadkommas genom att felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen stoppas och återkrävs.
De regeländringar som föreslås bedöms sammantaget kunna stärka vår samlade förmåga att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott i betydande mån.
Ändringarna föreslås träda i kraft så snart som möjligt.
Vill du lära dig mer om skatter och företagande? Ta då chansen och möt oss online på våra direktsända webbseminarier. Det är kostnadsfritt och du kan ställa frågor och få svar i en chatt.