Individuellt kompetenssparande, IKS. Slutbetänkande av Utredningen om individuellt kompetenssparande (SOU 2000:119)
Sammanfattning
Riksskatteverket (RSV) avstyrker förslaget av principiella och administrativa skäl. Förslaget kan komma att i högre utsträckning stimulera sparande än kompetensutveckling. RSV anser vidare att det inte finns skäl att kompetenssparande skall kunna förenas med förmånstagarförordnande och att sådant sparande inte skall kunna utmätas i vissa fall. Det finns en uppenbar risk att begränsningen av det individuella kompetenssparandet, IKS, till enbart sparinstitut och försäkringsbolag i Sverige inte anses förenlig med EG-rätten. Förslaget är så konstruerat att den anställde i vissa fall kan bli dubbelbeskattad.I betänkandet saknas en beräkning av skatteförvaltningens initialkostnader för broschyrer, blanketter, datastöd m.m.
ALLMÄNT
RSV har i yttrande 2000-08-08 avstyrkt utredningens förslag i delbetänkandet SOU 2000:51 om ett individuellt kompetenssparande, IKS. RSV framhöll att åtgärder av det slag IKS innebär inte bör administreras inom skattesystemet. Stöd till viss verksamhet genom sänkta skatter och avgifter, för vissa berörda skattskyldiga, innebär ett avsteg från principer som neutralitet i beskattningen och i möjligaste mån enkla skatteregler. Detta var grundläggande tankar bakom skattereformen 1990/91. RSV kan inte finna anledning till ett annat principiellt ställningtagande än ett avstyrkande av förslaget om IKS.
Finansiering på budgetens inkomstsida
Utredningen föreslår (s. 153) att finansieringen av IKS-systemet skall ske på statsbudgetens inkomstsida. Förslagets innebörd är dock att såväl finansieringen av statens kostnader för IKS-systemet som kostnaderna som sådana kommer att återfinnas på budgetens inkomstsida. Härigenom kommer redovisningen att bli missvisande.
Redovisning av budgetutgifter som avdrag från inkomster kan bl.a. medföra följande. Statens kostnader för det föreslagna IKS-systemet avser bl.a. nedsättning av arbetsgivaravgifter och egenavgifter. Nedsättningen av avgifterna föreslås ske i viss ordning (lagförslag s. 95). Socialförsäkringsavgifterna är, till skillnad mot de allmänna skatterna, avsedda för vissa bestämda ändamål. Avgiftsnedsättningar, som inte täcks av utgiftsanslag i budgeten, kan därför medföra att det avsedda ändamålet inte blir finansierat i tillräcklig utsträckning.
Sparande för kompetensutveckling eller för annat ändamål?
De redovisade motiven för att införa IKS är bl.a. att underlätta möjligheten för personer inom olika yrkesområden att förnya och förbättra sin kompetens, stärka sin ställning på arbetsmarknaden och komma ifråga för nya arbetsuppgifter som anställda eller som egenföretagare. RSV har givetvis inget att erinra mot detta. Det förslag som utredningen presenterar medför dock, enligt RSV:s bedömning, en stimulans av sparandet på IKS-konto eller i IKS-försäkring och kanske inte främst en stimulans till att delta i yrkesinriktad kompetenshöjning.
Uttag från IKS föreslås bli tillåtet även om pengarna inte skall användas till kompetensutveckling. I de fallen skall kontoföraren ta ut en skatt i form av en uttagsavgift på 3 %. Denna avgift är inte avdragsgill. Det är alltså "bruttouttaget" som skall beskattas. RSV bedömer att avgiften är låg. Behållning i IKS räknas inte som skattepliktig förmögenhet. För personer som har beskattningsbar förmögenhet motsvarar avgiften 2 års förmögenhetskatt. Om medlen i IKS ökar i värde med i vart fall mer än halva den genomsnittliga statslåneräntan beskattas avkastningen lindrigare än vad som gäller för vanligt sparande.
Sparandet är konstruerat med ledning av reglerna för pensionssparande med det inte oväsentliga undantaget att sparpengarna inte alls är bundna som pensionssparandet är. Sparandet kan ske dels i kompetenssparförsäkring, dels på kompetenssparkonto. Sparandet avser obeskattade belopp, avkastningen under spartiden beskattas med avkastningsskatt 15 % och tillgodohavandet förmögenhetsbeskattas inte. Likheten med pensionssparande förstärks genom att sparandet får överföras till pensionssparande, pensionsförsäkring resp. individuellt pensionssparande, IPS, om spararen uppbär ålderspension enligt lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension och att spararen får sätta in förmånstagare till IKS-sparandet i samma ordning som gäller för pensionssparande.
Enligt RSV:s mening saknas det bärande skäl att ett sparande som förutsätts vara inriktat på egen kompetensutveckling överhuvud skall kunna förenas med förmånstagarförordnande i den ordning som gäller för pensionssparande.
Genom oåterkalleliga förmånstagarförordnanden blir IKS-sparandet skyddat mot anspråk från spararens borgenärer och kan alltså inte mätas ut. Här uppkommer alltså en icke motiverad skillnad mellan personer som har och personer som inte har make/sambo eller barn som kan tas in som oåterkalleliga förmånstagare.
Pensionssparandet är långsiktigt och bundet och avsett att skapa en bättre ekonomi för spararen som pensionär. Ett sparande som verkligen avser kommande kompetensutveckling har knappast ett sådant långsiktigt perspektiv. Oavsett i vilken form ett kompetenssparande ordnas finnns det, enligt RSV:s mening, inte skäl att särskilt skydda ett sådant sparande mot exekutiva åtgärder, i förekommande fall till förfång för spararens borgenärer.
När det gäller kompetensförsäkring får RSV påpeka att det inte av betänkandet framgår vilken riskfaktor som gör att sparandet kan hänföras till försäkringssparande.
Risk för dubbelbeskattning
Någon beloppsbegränsning när det gäller inbetalning på IKS-konto eller försäkring föreslås inte. I utredningen (s. 126) framhålls att skattereglerna gör det oförmånligt att sätta in mer än det avdragsgilla beloppet. Utbetalningar från kontot eller försäkringen är skattepliktiga oavsett om avdrag medgivits för inbetalningarna eller ej. Det kan således uppkomma en form av dubbelbeskattning. RSV tillstyrker i princip att all utbetalning, oavsett om avdrag faktiskt medgivits, skall bekattas.
När det gäller IKS - till skillnad från det individuella pensionssparandet - är det dock inte enbart spararen själv som gör alla inbetalningar. Om spararen är anställd kan spararens arbetsgivare komma att göra inbetalningar som inte blir kända i tid för den anställde. Dessutom kan den situationen uppkomma att spararen har fler än en arbetsgivare, samtidigt eller p.g.a. byte av anställning under året, och dessa arbetsgivare kan rimligen inte känna till varandras åtgärder. RSV anser att det vore rimligt om misstagsinbetalningar kunde korrigeras, i vart fall vad beträffar spararens egna inbetalningar. När det gäller arbetsgivarnas inbetalningar är det mer komplicerat eftersom dessa inbetalningar har medfört nedsättning av arbetsgivaravgifterna.
En dubbelbeskattningssituation kan också uppkomma i det fall spararen året före beskattningsåret uppburit pension enligt lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension, LIP. Sådan kan tas ut tidigast vid 61 års ålder. Ett pensionsuttag, som kan vara såväl partiellt som temporärt, behöver inte betyda att personen lämnar arbetslivet. Om inbetalning till IKS görs året efter pensionsuttaget skall avdrag inte medges enligt föreslaget till 59 a kap. 2 § inkomstskattelagen (1999:1229), IL. Enligt detta får IKS-sparande inte dras av i det fall personen året före beskattningsåret gjort någon form av uttag av ålderspension enligt LIP. Om pensionsuttaget tillsvidare endast var temporärt kan tydligen avdrag för IKS-sparande ånyo komma att ske andra året efter det temporära uttaget.
RSV avstyrker att avdragsrätten knyts till pensionsuttag året före beskattningsåret. Om avdragsrätten skall vara avhängig pensionsuttaget bör den avse sådant uttag under beskattningsåret så att pensionen finns på kontrolluppgift för samma år som inbetalningar till IKS inte är avdragsgilla.
Ålderstak
RSV anser att det för individen vore betydligt mer rättssäkert och dessutom administrativt enklare för alla berörda parter om såväl inbetalning som avdrag får ske t.o.m. det år personen fyller ett visst antal år oavsett om pension enligt LIP tagits ut eller ej. Om det anses önskvärt att ge möjlighet även för dem som är äldre än 65 år att delta i IKS så kan åldersgränsen sättas högre.
Är förslaget förenligt med EG-rätten ?
IKS föreslås få ske i endast sparinstitut eller försäkringsbolag som är etablerade i Sverige. Det föreslagna regelsystemet för IKS kan inte heller, enligt RSV:s bedömning, låta sig förenas med ett gränsöverskridande sparande. Inom EU/EES gäller principen fri rörlighet för kapital och för tjänster. Det är inte förenligt med EG-rätten att medlemsstaterna i t.ex. skattelagstiftningen ställer villkor som utgör hinder för denna fria rörlighet såvida inte starkt vägande skäl finns och dessa skäl dessutom inte kan tillgodoses på annat sätt.
Beträffande pensionssparande i försäkring gäller i Sverige och många andra länder att endast inhemska försäkringar godtas vid beskattningen som pensionsförsäkringar. Huruvida detta i framtiden kommer att anses vara förenligt med EG-rätten kan för närvarande betecknas som ovisst. Att med EU-perspektiv bedöma sedan länge etablerade ordningar för pensionssparande är en sak, att införa ett helt nytt sparande och knyta detta endast till i Sverige verksamma banker, försäkringsbolag etc. är en helt annan sak. Det föreligger en uppenbar risk för att tillräckliga skäl inte finns för att begränsa IKS till enbart banker och försäkringsbolag i Sverige utan att denna begränsning kan komma att bedömas som ett hinder mot fri rörlighet av kapital och tjänster och som inte tillräckligt kan motiveras. Här bör bl.a. beaktas att ett kompetenssparande med visst stöd av allmänna medel inte nödvändigtvis måste ske inom skattesystemet.
Sparpremien
De som börjar kompetensspara under åren 2002 - 2004 föreslås kunna medges en sparpremie på 2 500 kr. En förutsättning för detta är att spararens inkomst år 2000, vid 2001 års taxering, är lägst 50 000 kr och högst 216 000 kr. I lagförslaget står "vars taxerade inkomst år 2001 är" och RSV antar att med detta avses den taxerade förvärvsinkomsten vid taxeringen år 2001, d.v.s. inkomst av tjänst, netto efter eventuella avdrag, plus inkomst (nettointäkt) av näringsverksamhet minus allmänna avdrag. I den allmänna motiveringen (s. 149) talas om "taxerade förvärvsinkomster understigande 216 000 kr, vilket motsvarar en månadsinkomst på 18 000 kr." Det är således något oklart vilket inkomstbegrepp utredningen avser och detta bör således preciseras.
Förslaget om sparpremie är som ovan nämnts knutet till spararens taxering år 2001, inkomsten år 2000. Utredningen har inte berört sådana frågor som vad som bör gälla om personen skönstaxeras år 2001, på grund av att deklaration inte lämnats eller på grund av sådana brister i deklarationen att denna inte kunnat läggas till grund för taxering. Det finns inte heller behandlat i utredningen hur beslut om sparpremie skall hanteras om taxeringen år 2001 senare omprövas, till fördel eller till nackdel för den berörde. Den situationen kan alltså uppkomma att en medgiven sparpremie skall återtas liksom att en person, som enligt taxeringen år 2001 har något för hög inkomst, efter omprövning och sänkning av denna taxering blir berättigad till sparpremien. RSV anser att dessa frågor måste klarläggas innan ett kompetenssparande påbörjas.
Preliminär skatt
Den anställdes beräknade inbetalning liksom näringsidkarens beräknade inbetalning bör rimligen kunna beaktas vid skattemyndighetens beräkning av preliminär skatt. De premier i form av skattereduktion som en person räknar med efter att ha genomgått viss utbildning med användning av IKS är däremot en faktor som vid beräkning av preliminär skatt är ganska osäker. Premien är beroende av att personen antas till utbildningen, fullföljer den och hur omfattande utbildningen är. RSV anser att den eventuella premien inte bör beaktas vid beräkning av debiterad preliminär skatt eller vid ändrad beräkning av preliminär skatt (jämkning).
ADMINISTRATIVA FRÅGOR
För den händelse förslaget om IKS genomförs har RSV och skattemyndigheterna bl.a. följande att beakta.
Samtliga nya uppgifter som behövs för att kunna administrera skatter och avgifter enligt utredningsförslaget måste förses med särskilda kodbeteckningar för att kunna tas in i skatteförvaltningens datasystem. Datasystemen måste reformeras och nya kontrolluppgifter - som normalt lämnas via ADB men alternativt på papper - skall tas fram. Detsamma gäller deklarationsblanketter, såväl för löntagare som för näringsidkare och för arbetsgivare. Vidare måste upplysningsbroschyrer och handledningar - för arbetsgivare, för allmänheten i stort och för egen personal - revideras. Det gäller också material för utbildning av skattemyndigheternas personal. Skattemyndigheterna kommer att få många frågor om IKS, från enskilda och från arbetsgivare, eftersom det föreslagna IKS medför avdrag vid taxeringen och skatteplikt för uttagna belopp, skattereduktion efter genomgången utbildning och nedsättning av socialavgifter.
Beträffande deklarations- och kontrolluppgiftsblanketterna kan följande konstateras. En ny rad med ny kod tillkommer under allmänna avdrag i förenklad och särskild självdeklaration. IKS kan här inte blandas samman med pensionssparande. Dessa två former för sparande har var sina begränsningsregler för avdragens storlek. Det behövs plats på specifikationen av kontrolluppgifter till förenklad deklaration och i slutskattebeskedet. För näringsidkare och handelsbolagsdelägare behövs en ruta och kod i särskild deklaration under "Näringsverksamhet" med uppgift om den inbetalning som skall medföra sänkt egenavgift. Utbetalda belopp torde dock kunna redovisas vid befintlig punkt 4 a i deklarationen.
Det behövs två nya koder på kontrolluppgift för inbetalning på IKS-konto, en för av arbetsgivaren gjord inbetalning och en för egen inbetalning. Dessa inbetalningar bör särskiljas eftersom en näringsidkare även kan vara anställd och vara berättigad till nedsatta egenavgifter i näringen för den egen inbetalningen men naturligtvis inte för arbetsgivarens inbetalning. På kontrolluppgift på utbetalda belopp behövs ny kod. Det utbetalda beloppet måste särskiljas från andra inkomster m.h.t. regeln att skattereduktionen inte får överstiga 50 % av utbetalningen. Om denna skattereduktion lämnar IKS-styrelsen kontrolluppgift, d.v.s. det blir ytterligare en ny kod och en ny kontrolluppgift. IKS-styrelsens uppgift avser då det belopp personen är berättigad till med hänsyn till den tid studierna/kompetensutvecklingen varat under året men det blir skattemyndigheten som måste beakta nämnda 50 %-regel. Kontoföraren skall lämna uppgift om värdet på kontot, d.v.s. ytterligare en ny kod, vid utgången av året före beskattningsåret, oavsett om inbetalning har skett under året till kontot i fråga. Om summa värde på kontot/na är minst 12 basbelopp, d.v.s. sammanlag behållning på allt sparande i IKS personen har, inklusive avkastning, skall avdrag inte medges även om personen gjort inbetalningar under året eller om arbetsgivaren har gjort sådana. Denna "avkänning" av förutsättningarna för avdrag kan bara ske hos skattemyndigheten.
Eftersom arbetsgivarens inbetalningar räknas som löneförmåner för de anställda, måste beloppen också vara med på kontrolluppgifterna om lön m.m. För avstämning av arbetsgivaravgifterna kan dessa inbetalningar behöva redovisas separat, d.v.s. inte räknas samman med övrig lön, vilket i så fall medför ökade kostnader också för arbetsgivarna.
I skattedeklarationen behövs en rad för att ange underlaget för nedsättning av arbetsgivaravgifterna.
Hänsyn till IKS vid beräkning av preliminär skatt medför ändringar i den preliminära självdeklaration och och i ansökningar om särskild beräkning (jämkning).
Förslaget om en sparpremie för dem som påbörjar sparandet åren 2002 - 2004 och som har inkomst inom vissa intervall vid taxeringen år 2001 (inkomstår 2000) innebär att det kan bli behov av att bygga upp en maskinell frågetransaktion mellan RSV och IKS-styrelsen.
LAGTEXTEN
3 kap. 9 § andra stycket förslaget till lag om individuellt kompetenssparande.
Bestämmelsen gäller vissa formella krav på kompetensanordnaren, den som erbjuder godkänd kompetensutveckling. För fysisk person föreslås F-skattsedel som ett krav men inte för juridisk person, utan för sådan preciseras vissa motsvarande krav som gäller för att tilldelas F-skattsedel. Skälet till detta torde vara att även utbildningsanordnare inom EU/EES skall ha fritt tillträde att erbjuda sina tjänster. RSV föreslår att fysisk person bosatt i Sverige och svensk jurisk person skall ha F-skattsedel och att annan fysisk eller juridisk person i huvudsak skall uppfylla vad som krävs för att tilldelas F-skattsedel.
3 kap. 1 § förslag till lag om individuellt kompetenssparande och förslag till 59 a kap 2 § IL.
I 3 kap 1 § står att den som uppbär ålderspension enligt LIP får inte ingå ett IKS-avtal medan det i 59 a kap. 3 § IL står att avdrag inte medges den som året före uppburit ålderspension enligt LIP. Lagförslagen stämmer inte överens med varandra. RSV har vidare kommenterat dessa lagförslag under "Allmänt" ovan.
Förslaget till 59 a kap. 2 § sista stycket och
3 § IL
Bestämmelsen i 2 § avser högsta behållning som får finnas om fortsatt kompetenssparande skall vara avdragsgillt och 3 § anger högsta årliga avdrag. I båda fallen är avdragen knutna till inkomstbasbelopp enligt LIP. I paragraferna står dock inte om det inkomstbasbelopp som avses är det som gäller för beskattningsåret eller vad gäller högsta behållning möjligtvis inkomstbasbeloppet året före beskattningsåret.
När det gäller pensionssparande anges högsta avdrag i prisbasbelopp. RSV finner det uppenbart att det för många kommer att bli förvirrande att pensionssparandet räknas i en form av basbelopp och kompetenssparandet i en annan form av basbelopp, vilka beloppsmässigt är ganska lika. RSV förordar därför att ett och samma slag av basbelopp används såväl för pensionssparande som för kompetenssparande.
KOSTNADER
Utredningen (s. 215) har räknat med ett belopp på 30 miljoner för särskilda informationsinsatser i samband med införandet av IKS och därvid räknat med att RSV kommer att ha vissa sådana kostnader som skall finansieras ur detta belopp. Utredningen (s. 216) har också räknat med att exempelvis RSV och Finansinspektionen kommer att ha vissa nya löpande utgifter för IKS och beräknat dessa till sammanlagt fem miljoner per år. Utredningen har däremot inte alls beaktat att engångskostnader uppkommer även vid vad utredningen kallar befintliga myndigheter, inte minst vid RSV och skattemyndigheterna.
RSV har under "Administrativa frågor" ovan redovisat olika åtgärder som måste vidtas om IKS införs. Med den korta tid som stått till buds kan det inte förutsättas att uppräkningen är fullständig. Det torde dock tydligt framgå att fråga är om betydande kostnader, särskilt i ingångsskedet, men det blir också löpande kostnader för systemunderhåll, kontroll av deklarationer, m.m. RSV har inte nu möjlighet att precisera kostnaderna i kronor utan förbehåller sig att återkomma om detta.
Vill du lära dig mer om skatter och företagande? Ta då chansen och möt oss online på våra direktsända webbseminarier. Det är kostnadsfritt och du kan ställa frågor och få svar i en chatt.