Skatteverkets remissvar m.m.

FormatE, RA-KS 2021/18

1 Sammanfattning

Skatteverket lämnar synpunkter avseende författningsförslag om tekniska krav vid framställning av elektroniska handlingar (TeK), författningsförslag om arkivrättsliga krav vid framställning av allmänna handlingar (ArK), författningskommentarer till författningsförslag TeK och konsekvensutredning till författningsförslagen. Skatteverket lämnar inte synpunkter beträffande enkäten i bilaga 2 till konsekvensutredningen, eftersom tid och resurs för detta inte har funnits.

Skatteverket välkomnar intentionen att förtydliga kraven i arkivlagen (1990:780) gällande framställning av handlingar och instämmer med påståendet att arkiveringsfrågor bör adresseras tidigt i handlingens livscykel. Skatteverket välkomnar också en översyn och en uppdatering av nuvarande föreskrifter och allmänna råd om tekniska krav för elektroniska handlingar (upptagningar för automatiserad behandling), RA-FS 2009:2.

Skatteverket avstyrker dock att de remitterade författningsförslagen genomförs eftersom de bedöms svåra att tolka och tillämpa i sin nuvarande form. Om förslagen ändå genomförs anser Skatteverket att Riksarkivet ska omvärdera en uppdelning i två föreskrifter. En enda, självständiga föreskrift med arkivrättsliga krav för handlingar som ska bevaras, och därmed kan komma att överföras till arkivmyndigheten, är att föredra. Att handlingar ska bevaras innebär för Skatteverket att det saknas stöd i lag, förordning, föreskrift eller beslut från Riksarkivet för att gallra handlingarna. Endast öppna format och standarder bör tillåtas i en sådan föreskrift.

Om författningskommentarer behövs ska dessa endast avse att underlätta tolkningen och tillämpningen av föreskriften. Riksarkivets ambition att upprätthålla en nationell kunskapskälla om tekniska standarder och metoder uppfylls bättre på andra ställen än i en normerande föreskrift.

Vidare anser Skatteverket att förslagen bör harmonisera med andra författningar och pågående initiativ inom området.

Språk- och begreppsmässigt behöver förslagen, författningskommentarerna och konsekvensutredningen genomgå en grundlig översyn. Skatteverket rekommenderar starkt att underlaget bearbetas utifrån ett klarspråksperspektiv, i vissa delar är det svårt att förstå resonemang och slutsatser.

Skatteverket förväntar sig att Riksarkivet åter bereder oss tillfälle att inkomma med synpunkter på ett omarbetat underlag, innan beslut fattas.

2 Skatteverkets synpunkter

2.1 Övergripande synpunkter

Riksarkivets remiss består av ett omfattande underlag. De hade med fördel kunnat delas upp i flera men mindre omfattande remissutskick. Innehåll och struktur i materialet upplevs som svårgenomträngliga och innebär ett hinder för förståelsen av både bakgrundsresonemang och författningsförslagen. I vissa delar förefaller underlaget inte vara färdigt utan ha status som arbetsmaterial. Skatteverket anser att samtliga delar hade behövt bearbetas innan utskick och avgränsats från omfattande och invecklade resonemang och exempel, bakgrundsinformation, historiska företeelser mm som saknar relevans. För läsaren blir det oklart om remissen i själva verket avser förslag på nya föreskrifter eller en rapport från projektet FormatE. Ett alternativt sätt att inhämta synpunkter på delar av materialet hade kunnat vara att anordna seminarier eller träffar med referensgrupper.

Riksarkivet förklarar att den övergripande strategin är ”att förändra begreppsapparaten och det konceptuella ramverket; upprätta en kunskapskälla om standarder; utveckla metoder för val av format; definiera metoder för mätning; etablera plattform för samarbete, se över urval av materiel och metoder” . Skatteverket välkomnar att Riksarkivet intar en ledande roll i dessa frågor men ställer sig frågande till vägvalet att fullfölja strategin via föreskrifter. Av nämnda punkter är det kanske endast att se över urval av materiel och metoder som rimligen kan regleras i en föreskrift. Särskilt starka invändningar har Skatteverket mot förslaget att låta författningskommentarerna utgöra den tilltänkta kunskapskällan över samtliga förekommande standarder och deras implementeringar över tid.

Författningsförslagen är tänkta att tillämpas 1 år efter att de trätt i kraft. Det finns en risk att det uppstår en oklar skyldighet för myndigheter att följa kraven i föreskrifterna för den utveckling som sker under detta år. Tydligare övergångsbestämmelser är att föredra, som reglerar i vilka specifika fall föreskrifterna inte ska behöva tillämpas under det första året efter ikraftträdandet. Det är också oklart om Riksarkivet anser att det bör finnas en bortre tidsgräns för tillämpning, i de fall en myndighet inte planerar någon utveckling av befintliga system och programvaror.

Det framgår inte av underlaget huruvida författningsförslagen är framtagna i samarbete med närstående aktörer. Det väcker frågan hur tillämpningsområdet avgränsar till andra myndigheters och organisationers ansvar. Det tydligaste exemplet är Myndigheten för digital förvaltning DIGG. Riksarkivet resonerar att DIGG har ett ansvar som skulle ”kunna innebära att få offentliga verksamheter att använda materiel och metoder som är lämpliga med hänsyn till behovet av beständighet. Vad som är lämpliga materiel och metoder föreskrivs av Riksarkivet”. Formuleringen är olycklig då det nästan verkar överlåta delar av Riksarkivets tillsynsuppdrag till DIGG. Skatteverket anser att en eventuell fortsatt beredning av förslagen bör ske i nära samarbete med DIGG.

Andra exempel där Skatteverket önskar ett förtydligande om samarbete kring författningsförslagen har skett är Riksarkivets eget deltagande i andra initiativ inom området, såsom EU-projektet ”Archiving by Design” eller arbetet med byggnadsblock för metadata inom regeringsuppdraget för en förvaltningsgemensam digital infrastruktur.

2.2 Särskilt om författningsförslag om tekniska krav (TeK med bilagor)

Författningsförslaget TeK med bilagor avser att reglera tekniska krav vid framställning av elektroniska handlingar. Kraven är omfattande och är formulerade på en djupgående teknisk nivå, vilket kommer att kräva kontinuerliga uppdateringar av föreskriften om den ska hållas aktuell. Reglering i en föreskrift bör vara stabilare än så, därför anser Skatteverket att det hade varit bättre att formulera styrande principer kring format och implementeringar för myndigheter att förhålla sig till. Detaljerade tekniska specifikationer passar bättre i vägledningar eller annat kompletterande material.

Författningsförslaget reglerar framställning av samtliga elektroniska handlingar och omfattar därför även handlingar som inte är, eller kommer att bli, allmänna. Vidare verkar systerförslaget ArK träda i kraft vid den tidpunkt då handlingarna blir allmänna. Sammantaget innebär detta att författningsförslaget TeK förefaller innebära en överreglering vars syfte förblir oklart för statliga myndigheter, som ytterst kommer att behöva förhålla sig till kraven i föreskriften ArK. Skatteverket avstyrker att förslaget genomförs i sin helhet.

Författningstekniska kommentarer i urval

1 kap. 3 §, Allmänna råd

Första meningen ger utryck för ett cirkelresonemang enligt vilket den elektroniska handlingens beständighet är en grundförutsättning för att en elektronisk handling ska vara beständig. Riksarkivet bör se över denna typ av formuleringar som gör texten svårförståelig och upplevs som onödiga.

1 kap. 4 §

Det är oklart vad denna paragraf syftar till.

1 kap. 6 §, Allmänna råd

Begreppet ”ursprungligt skick” nämns men är inte definierat i föreskriften. Vad Riksarkivet menar med ursprungligt skick är oklart, ibland verkar begreppet omfatta hela den tekniska miljö där en handling framställs från början. Skatteverket önskar sig en definition som underlättar tillämpning av kraven.

2 kap. Definitioner

Definitionerna i författningsförslaget har inte samma innebörd som motsvarande definitioner i författningskommentarerna, vilket ger utrymme för flera olika tolkningar och skapar förvirring.

3 kap. 2 §, Allmänna råd

Det är väldigt oklart vad de föreskrivna kontrollerna innebär. Vad ska kontrolleras, när i utvecklingsprocessen eller handlingens livscykel ska kontrollen göras, hur ska myndigheten agera om kontrollen visar oönskade utfall? Tydliga och konkreta vägledningar kommer att behövas för att kunna tillämpa kraven om kontroller.

4 kap. 4 §, Allmänna råd

Första meningen anger att en verksamhet kan säkerställa att framställda handlingar kan användas och hanteras under den tid de behövs genom att bl.a. ta hand om dokumentation, specifikationer, källkod och program. Vad menas med ”ta hand” i sammanhanget? Innebär det, exempelvis, att samtliga versioner av en programvara behöver bevaras om den har använts till att framställa handlingar som inte ska gallras? Innebär det också att källkoden ska kunna återges i exekverbar format för en oöverskådlig framtid? Om så är fallet är kravet långt mer gående än dem som gäller i RA-FS 2009:1 och RA-FS 2021:7.

Bilaga 3, Tekniska krav för olika fall

Skillnaden mellan de olika kravtyperna - ”får”, ”bör” och ”ska” eller ”får villkorat”, ”bör villkorat”, ”bör inte villkorat” och ”ska villkorat” samt ”får inte” och ”bör inte” - är otydlig och skapar förvirring. Det är svårt att förstå vad som ska eller inte ska göras. Ibland förenas ”får inte”-krav med ”bör inte” i dess exempel. Exemplen innehåller överlag mycket kringliggande information som är onödig att ta upp i en föreskrift. Vidare förekommer även slutna eller proprietära format som är tillåtna.

Skatteverket anser att bilagan endast borde ange vilka format som är tillåtna och i vilka fall, samt att endast öppna format och specifikationer borde vara godkända av Riksarkivet.
Inom fastighetstaxering används filformatet Shape för riktvärdeskartor. Formatet förekommer inte i bilagan. Även godkända format och specifikationer för källkod saknas.

2.3 Särskilt om författningsförslag om arkivrättsliga krav (ArK med bilaga)

Författningsförslaget ArK med bilagor avser att reglera arkivrättsliga krav vid framställning av allmänna handlingar. Det är positivt att förslaget tillåter flera format än nu gällande RA-FS 2009:2. Förslaget utgår dock från en presumtion om bevarande som inte tar hänsyn till eventuell lagstiftning som reglerar gallring. För Skatteverkets del kan lag (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet nämnas som exempel på en sådan lagstiftning som anger omfattande gallring. Det är också omständligt att föreskriften ArK är tänkt att fungera endast i kombination med föreskriften TeK.

Skatteverket anser att en enda, självständiga föreskrift med arkivrättsliga krav för handlingar som inte ska gallras, och därmed kan komma att överföras till arkivmyndigheten, är att föredra och avstyrker därmed att förslaget genomförs i sin nuvarande form.

Författningstekniska kommentarer i urval

1 kap. 3 §

Det anges bl.a. att författningen inte reglerar arkivvården av allmänna handlingar. Av 1 kap. 1 § framgår dock att föreskriften avgränsar vilka materiel och metoder som krävs för de allmänna handlingarnas arkivvvård hos verksamheter.

Det anges också att författningen inte reglerar överlämnandet av allmänna handlingar, vilket motsägs av innehållet i 3 kap., 6-7 §§.

1 kap. 5 §, Allmänna råd

Det är oklart vad sista stycket innebär. Menar Riksarkivet att en handling bör framställas redan från början (till skillnad från att konverteras vid ett senare tillfälle) i flera versioner varav åtminstone en ska motsvara kraven för arkivbeständighet?

2 kap. Definitioner

Det är oklart varför definitionen av allmän handling avviker från definitionen i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (1949:105). Det är olyckligt att införa en alternativ definition av ett inom arkivområdet så centralt begrepp.

Begreppet informationsformat förekommer i bilagan till föreskriften. Begreppet är både ovanligt och omstritt och borde därför definieras här.

3 kap. 4 §

Hur menar Riksarkivet att myndigheten ska agera om en stickprovskontroll visar att redan framställda allmänna handlingar inte kan representeras i ursprungligt skick? Tydlig vägledning kommer att behövas för både utförande och hantering av utfall av en kontroll.

3 kap. 6 §

Det är oklart varför förslaget tar upp något som redan är reglerat i RA-FS 1991:1 med senare lydelser. Det är också oklart om samma skyldighet till kompensation uppstår vid överlämnande av elektroniska handlingar i samband med överlämnande av arkiv, eller delar av arkiv, till en annan myndighet. Finns det ett behov att påminna om befintliga regler och villkor vid överlämnande av handlingar bör det inte göras i författningstexten. Det är bättre att hänvisa till ovan RA-FS i en författningskommentar istället och att definiera detaljerna i en uppdaterad version av Riksarkivets instruktioner för leverans av statliga arkiv.

I det allmänna rådet tas arkivmyndighetens eventuella behov av att anställa eller utbilda personal upp. Denna reflektion hör hemma i en konsekvensutredning och inte i en författningstext.

Bilaga 1, 1.1.2 Allmänna handlingar med databaser eller datatuppsättningar

I andra strecksatsen anges att det tekniska skicket för framställning av allmänna handlingar som relationsdatabaser eller för export av relationsdatabaser för en relationsdatabashanterare får vara i en variant av SQL efter specifik överenskommelse med arkivmyndigheten. Som det är formulerat är kravet orimligt. För Skatteverkets del skulle det kunna innebära att en specifik överenskommelse behöver träffas med Riksarkivet vid varje ny- eller vidareutveckling av en databas.

Bilaga 1, 1.1.4 Allmänna handlingar med informationsformat

Skatteverket förstår inte vad som avses här.

Bilaga 1, 1.1.9 Allmänna handlingar med underskrifter

Kraven är långtgående och svåra att förstå, delvis eftersom de hänvisar till ytterligare två föreskrifter. Exempelvis är det oklart var i författningsförslaget TeK kraven för allmänna handlingar med underskrifter som är urskiljbara finns. Kravet på bestyrkande av själva bestyrkande verkar också innebära att det inte finns någon tidsgräns för när ett rekursivt bestyrkande inte längre behövs. I sitt svar till betänkandet Vem kan man lita på? (SOU 2021:9) i augusti 2021, har Riksarkivet välkomnat förslaget om en fortsatt utredning av bl.a. förutsättningarna för att kunna använda valideringsintyg som metod för att underteckna handlingar och för att införa stöd för elektroniskt bevarande av dem. Skatteverket anser att Riksarkivet borde invänta den välkomnade utredningen innan området regleras i en föreskrift.

2.4 Särskilt om Författningskommentarer

Författningskommentarer ska vara ett stöd inför tolkning och tillämpning av en föreskrift. I sin nuvarande form uppfyller de inte denna funktion utan istället skapar förvirring. Här nedan följer några exempel på särskilt besvärande oklarheter.

Det är otydligt om krav på arkivbeständighet ska, eller inte ska, tillämpas på gallringsbara allmänna handlingar. I författningsförslagen verkar kraven gälla för allmänna handlingar som ska komma att bevaras för all framtid men resonemangen i författningskommentarerna tycks tyda på att de gäller i mycket större utsträckning än så. Skatteverket anser att det är en onödig överreglering att ställa krav på arkivbeständighet för handlingar som ska gallras i enlighet med lagar, förordningar eller föreskrifter. Riksarkivet bör tydliggöra i vilka fall allmänna handlingarna ska undantas kraven på arkivbeständighet. Ett exempel på en motsvarande avgränsning återfinns i RA-FS 2006:1, 3 kap. Tillämpning i särskilda fall.

Begreppsapparaten i underlaget är väldigt komplicerad. Riksarkivet introducerar nya begrepp eller tillskriver vissa begrepp en annan innebörd än den som är vanligt förekommande. Författningskommentarerna upplevs inte som ett stöd för förståelsen av begreppen, när en myndighet ska försöka implementera föreskrifterna. De förklaringar som ges i 2 Kap. Definitioner är svåra att sätta i relation till definitionerna i författningsförslagen. Skatteverket har exempelvis svårt att första vad som avses med informationsformat, tekniskt skick, funktionellt skick och ursprungligt skick i författningskommentarernas mening, och hur dessa förehåller sig till varandra och till författningsförslagen. Samma sak gäller för begreppen materiell kontroll, formell kontroll och policykontroll samt abstrakta och konkreta format.

Författningskommentarerna förespråkar omfattande kartläggningar av alla elektroniska handlingar som förekommer i en myndighets verksamhet. Det är praktiskt omöjligt att kartlägga förekomsten av samtliga faktiska handlingar i förväg, det borde förtydligas att det gäller kartläggning av kategorier av handlingar. De exempel som ges i tabellform avser kategorier av handlingar utifrån deras form och funktion, och inte utifrån den verksamhet de uppstår i. Det väcker frågan hur en sådan kartläggning förhåller sig till redovisning av handlingsslag och handlingstyper i enlighet med RA-FS 1991:1 i lydelsen RA-FS 2008:4. Det finns en risk att det uppstår ett underförstått krav på en parallell modell för redovisning av myndighetens elektroniska handlingar.

2.5 Särskilt om Konsekvensutredning

Några viktiga aspekter saknas i konsekvensutredningen. Avseende beskrivning av nuläget i kapitel 2.2 Nuläget är Skatteverkets erfarenhet att format innebär ett problem för det långsiktiga bevarandet av handlingar och information endast i ett fåtal fall. Det som är riktigt problematiskt avser oftast informationsmodeller eller metadauppsättningar som inte är kompatibla vid exempelvis överföring till annan plattform, vilket kan försvåra hur informationen kan förvaltas i det långsiktiga perspektivet. Med andra ord härrör problemen i större utsträckning från hur informationen är organiserad och beskriven än från vilka materiel och metoder man valt vid framställning av handlingar.

En analys av hur författningsförslagen kommer att påverka myndigheternas möjlighet att anskaffa säkra och prisvärda system och molntjänster saknas. Detta är särskilt relevant i det korta perspektivet, dvs innan den önskade förändringen av marknaden börjar synas. Erfarenheter från både försök till upphandlingar av en e-arkivlösning från Statens servicecenter och från efterspelen efter Schrems II-domen visar att den här typen av reglering kan få långtgående konsekvenser på myndigheternas upphandlingsprocess. Dessa hade behövt belysas i en konsekvensutredning.

Överlag förefaller utredningens uppskattning att förändringarna kan få genomslag och leda till det önskade nyläget inom en 10 års tid alldeles för optimistisk.

Skatteverket saknar också en grundligare genomgång av de kostnadsmässiga konsekvenserna för statliga myndigheter än det som görs i kapitel 6 Kostnadsmässiga konsekvenser. Där lyfts att det kommer att uppstå kostnader för att anställa ny kompetens, utbilda personal, tolka och implementera föreskrifterna, utveckla system och utföra de obligatoriska kontrollerna. Hur omfattande dessa kostnader kommer att bli och hur det kommer att påverka myndigheternas övriga verksamheter berörs inte. Argumentet för att inte genomföra analysen är att dessa kostnader uppstår som en konsekvens av att följa arkivlagen. Författningsförslaget TeK avser dock att reglera på ett mycket detaljerat sätt ett område som Riksarkivet inte har reglerat tidigare. Dessutom ges i nuläget, i RA-FS 2009:2, möjlighet att uppfylla kraven senast vid överföring till bevarande. Det är rimligt att påstå att det uppstår kostnader som är en direkt konsekvens av Riksarkivets ändrade strategi. Därför borde dessa kostnader ha analyserats i konsekvensutredningen.

Riksarkivet hade i sammanhanget också kunnat belysa myndigheternas faktiska möjligheter att uppfylla den förändrade kravbilden inom ramen för sina anslag. När det kommer till överföring av elektroniska handlingar till Riksarkivet saknas en modell som ger myndigheterna en möjlighet att förutse vilka kostnader som uppstår, både när man valt lämpliga materiel och metoder och när man inte kunnat göra det. Det kan få den oönskade konsekvensen att myndigheterna väljer att inte leverera sedan länge avställt elektroniskt material till Riksarkivet i ännu större utsträckning än idag.

Slutligen saknas en analys av Riksarkivets möjlighet att axla det ökade ansvaret som följer av författningsförslagen. Hur säkrar Riksarkivet att kompetenser, resurser och tid finns för det omfattande åtagandet det innebär att bevaka området och hålla kunskapskällan om standarder och implementeringar löpande uppdaterad; rådgöra med samtliga statliga myndigheter vid ”svåra fall”; ge stöd och rådgivning för tolkning och tillämpning mm? Riksarkivet har för närvarande pausat arbetet med FGS:er eftersom samtliga berörda medarbetare arbetar med det tidigare nämnda uppdraget om byggnadsblocket med metadata. Att Riksarkivet har behövt prioritera bort utveckling av FGS:er, om än tillfälligt, visar att det finns ett stort behov av att kartlägga Riksarkivets förmåga att garantera kontinuitet i sitt åtagande, innan beslut om författningsförslagen fattas.

3 Konsekvenser för Skatteverket

Om författningsförslagen genomförs har Skatteverket goda möjligheter att uppfylla de tekniska kraven i ganska stor utsträckning. Några mindre anpassningar kommer att behöva göras för specifika format avseende exempelvis filformat för video.

Skatteverket kommer att behöva rådgöra och inhämta godkännande från Riksarkivet i många fall, både vid vidareutveckling och vid nyutveckling. Det finns en stor risk att detta stör utvecklingsverksamheternas arbetsmodell och leder till försenade leveranser.

Författningsförslagen innebär en betydande administrativ börda. Det kommer att krävas ett omfattande arbete och många arbetstimmar att tolka och tillämpa Riksarkivets krav samt att dokumentera Skatteverkets tillämpning i samtliga fall. Styrdokument och arbetssätt inom utvecklingsverksamheterna kommer att behöva uppdateras. Exempelvis innebär de omfattande kontroller som föreskrivs både att ett nytt arbetssteg införs och att riklig dokumentation måste tas om hand.

Skatteverket har en egen lösning för långsiktigt bevarande av elektroniska handlingar (e-arkiv) sedan många år tillbaka. Skatteverket har valt att inte implementera FGS:er i sitt e-arkiv delvis eftersom vår egen modell utvecklades redan innan det fanns FGS:er att tillgå. Skatteverkets modell använder sig av xml-taggning, bygger på allmänna riktlinjer och är betydligt mindre omfattande än den som specificeras i Riksarkivets FGS:er. Om det blir obligatoriskt att tillämpa FGS:erna framöver kommer det att innebära en stor arbetsinsats att anpassa Skatteverkets nuvarande lösning till de nya kraven samtidigt som verksamhetsnyttan framstår som oklar.