Skatteverkets remissvar m.m.

Fi2024/00446

1 Sammanfattning

Skatteverket har som myndighet inga invändningar mot att finanspolitikens roll samt det befintliga ramverket utvärderas. Förslagen bedöms kunna utgöra grunden för en översyn av hur finans- och penningpolitik koordineras samt förbättra budgetprocessen utan att äventyra de offentliga finanserna. Skatteverket lämnar dock vissa synpunkter på delar av förslagen. Synpunkterna gäller framförallt förslag till ändringar och förtydliganden. Huvudfokus för Skatteverkets synpunkter är inriktat mot utredningens förslag som påverkar skattesystemet eller som har andra offentligfinansiella effekter.

2 Skatteverkets synpunkter

2.1 Övergripande synpunkter

Långtidsutredningen föreslår en mer aktiv finanspolitik bland annat genom ett större användande av semiautomatiska och diskretionära finanspolitiska stabilisatorer, t ex genom att ändra skattesatser efter konjunkturläge. I allmänhet ser Skatteverket idén om finanspolitisk konjunkturstabilisering som presenteras i Långtidsutredning som intressant, men saknar genomgående i utredningen nyansering och problematisering kring vilka konsekvenser som just skattesatser som finanspolitiska instrument för att stabilisera konjunkturen kan få för samhällsekonomin. Exempel på frågor som Skatteverket gärna sett en problematiserande diskussion kring är om skatter i större utsträckning ändras diskretionärt, blir det svårare för skattebetalaren att få en överblick och planera sina ekonomiska beslut? Vilka kan konsekvenserna då bli för samhällsekonomin? Om skattesatser till exempel regleras efter konjunktur, finns det då inte risk att via till exempel periodiseringsmöjligheter eller annan planering skatteskyldiga senarelägger beskattning till det konjunkturläge där skattesatserna är som lägst? Vilka blir konsekvenserna för skattesystemets legitimitet om skattesatser ändras mer diskretionärt än idag? Först i kapitel 11 skriver utredningen att det är samhällsekonomiskt ineffektivt med varierande skattesatser, Skatteverket hade gärna sett att den typen av diskussioner hade kommit tidigare. Utredningens förslag på skatteområdet riskerar annars att ge ett alltför svepande och förenklande intryck av skatter som ett finanspolitiskt instrument.

2.2 Synpunkter på kapitel Sammanfattning

På sidorna 25-26 står det: “I djup lågkonjunktur eller vid överhettning kan de semiautomatiska åtgärderna kompletteras med diskretionära finanspolitiska åtgärder, dvs. en politik som innebär att man i stabiliserande syfte aktivt ändrar skattesatser och offentliga utgifter.” Det behöver klargöras om detta gäller ändringar av nominella eller effektiva skattesatser? Detta gäller genomgående när utredningen diskuterar skatter.

2.3 Synpunkter på kapitel 2

Skatteverket hade gärna sett en fördjupad diskussion kring den naturliga räntans bestämningsfaktorer i allmänhet och för Sverige i synnerhet. Hur ser det ut för Sverige? Har den låga statsskulden påverkat naturliga räntan nedåt? Kan internationellt sett högt skattetryck inneburit en högre naturlig ränta än för andra jämförbara länder? Vidare, vad innebär utredningens förslag för den naturliga räntan, kommer en mer aktiv finanspolitik medföra ett genomsnittligt högre skattetryck eller en mer volatil sådan (konjunkturanpassad) som i sin tur leder till en högre naturlig ränta? Utredningen saknar en diskussion förutom den teoretiska på en generell nivå om de faktorer som kan antas ha påverkat just den naturliga räntan givet rådande förhållanden i Sverige. I synnerhet hur det svenska skattesystemet har påverkat den naturliga räntan.

2.4 Synpunkter på kapitel 3

Skatteverket saknar genomgående en offentligfinansiell analys, till exempel saknas kostnadskalkyler för de åtgärder som krävs för att ställa om till nettonollutsläpp. Man ställer sig frågan: Hur mycket skulle en koldioxidskatt stärka de offentliga finanserna? Även om skatten är budgetneutral genom att intäkterna från koldioxidskatten används för att fullt ut finansiera gröna subventioner vore det intressant att veta vilka belopp det rör sig om.

Generellt saknas analys kring de olika makroekonomiska scenarier som diskuteras. Vad innebär scenarierna för de offentliga finanserna? Kan den relativa milda påverkan på samhällsekonomin tolkas som att möjligheterna för det offentliga att tillhandahålla välfärd, investeringar och offentlig konsumtion förbli oförändrade? Eller kan sammansättningseffekterna medföra mindre skatteintäkter då de positiva externa effekterna inte är pekuniära? Sammantaget saknas en bedömning och diskussion om hur den offentliga sektorns budget påverkas av klimatförändringarna. Till exempel skulle banorna i figur 3.7 kunna användas för, utifrån vissa fasta koefficienter och oförändrad sammansättning av ekonomiska sektorer, bedöma de offentligfinansiella effekterna.

Ett annat exempel, utredningen refererar till Finanspolitiska Rådet som uppskattar att den årliga offentliga kostnaden för klimatanpassningsåtgärder skulle kunna uppgå till mindre än 5 miljarder kronor per år under de kommande 20 åren, för att därefter halveras. Det är inte mycket pengar, men är det en koldioxidskatt som antas finansiera åtgärderna?

2.5 Synpunkter på kapitel 4

I avsnittet 4.1.5 diskuteras potentiella samhällsekonomiska vinster av att motverka hög arbetslöshet under lågkonjunktur med hjälp av finanspolitik, på sidan 135 står det:

Genom att minska persistenseffekterna med aktiv finanspolitik i lågkonjunktur kan förutsättningarna för de offentliga finanserna på sikt förbättras då färre insatser och lägre transfereringar kan behöva riktas till de arbetslösa, samtidigt som skatteintäkterna blir högre när fler är i arbete. Kostnaden för de finanspolitiska åtgärderna blir lägre om man beaktar att den finanspolitiska stabiliseringen ökar den framtida potentiella tillväxten genom att minska de negativa persistenseffekterna av djupa lågkonjunkturer.

Resonemangen, om än riktiga, kan uppfattas som allmänt hållna. Inte alla insatser kommer vara lika befogade för minskad arbetslöshet. Hur befogad en insats är beror på hur effektiv insatsen är i förhållande till sin kostnad och vad vi tror om samhällskostnaderna av arbetslöshet. Det finns inom forskningslitteraturen flera exempel på insatser för att minska arbetslöshet som inte varit effektiva. Ovan resonemang bygger alltså på att de insatserna för att minska arbetslösheten är effektiva i förhållande till sin kostnad och den samhällsekonomiska kostnaden av arbetslöshet, vilket kan förtydligas.

2.6 Synpunkter på kapitel 7

Några förtydliganden:

Den effektiva bolagsskatten är inte tydligt definierad. Avses effektiv skatt såsom nominell skatt efter effekten av periodiseringsmöjligheter eller effektiv marginalskatt (effective marginal tax rate)?

För att undvika missförstånd bör räntenetto genomgående föranledas av den sektor eller institution räntenettot avser. Till exempel, den offentliga sektorns räntenetto, riksbankens räntenetto, osv.

På sidan 206 skriver författarna att: “Mer generös arbetslöshetsersättning liksom skattesänkningar som riktas till likviditetsbegränsade hushåll kan få effekt på BNP.” Högre arbetslöshetsersättning kan dock även ha en effekt på arbetslösheten genom längre perioder av arbetslöshet. Tidsaspekten är relevant när de olika effekter träder in, men på sikt leder det till en högre arbetslöshet, vilket torde innebära något lägre BNP.

Kapitel 7 skulle tjäna på ett avslutande avsnitt med de viktigaste slutsatserna. I synnerhet behövs en diskussion av resultaten från DSGE modellen SELMA i delavsnitten 7.4.1. till 7.4.4. Läsaren lämnas ensam att analysera samtliga resultat av DSGE körningen.

Det saknas en dynamisk diskussion kring skattebasernas elasticitet. Till exempel, hur påverkas bolagsskattebasen och skatteintäkterna vid högre bolagsskatter. Se exempelvis Beräkningskonventionerna för en diskussion.

Skatteverket saknar även här en analys av förslagens effekter på de offentliga finanserna. DSGE modeller brukar ha en mycket simpel skattestruktur, men även den borde vara en rimlig utgångspunkt för att analyser förslagets påverkan på de offentliga finanserna.

2.7 Synpunkter på kapitel 8

I avsnitt 8.2 lyfts ett antal risker med en konjunkturstabiliserande penningpolitik. Författarna skriver också att kvantitativa lättnader kan få negativa effekter på likviditeten på obligationsmarknaden. Frågan är varför de anser att finanspolitik inte kan ha liknande effekter? Om de menar att osäkerheterna är större för exempelvis kvantitativa lättnader, så bör det motiveras empiriskt. Varför ska inte finanspolitiken påverka statsskuld? En diskretionär finanspolitik kan ha många och oförutsägbara effekter på prissättning av statsobligationer, investeringar och sparande. För att effekterna av en diskretionär finanspolitik inte ska ha de långtgående effekterna författarna beskriver verkar antagandet vara att effekterna inte påverkar räntor och den neutrala räntan på kort sikt. Detta kan förtydligas.

Författarna tar i avsnitt 8.2 vidare upp ett antal argument för och emot finanspolitisk konjunkturstabilisering. Överlag hade Skatteverket gärna sett en mer nyanserad diskussion då fördelar med finanspolitik ges ett stort utrymme medan nackdelarna behandlas kortfattat och möjligen ofullständigt. Exempel på diskussioner som saknas är hur finanspolitiken kan användas för att undvika permanenta (eller långvariga) effekter av lågkonjunkturen på arbetslöshet, men samtidigt inte påverka prismekanismens roll för att föra information om resurstillgång, lönsamhet och utbud och efterfrågan. Författarna menar kanske att dessa risker är försumbara, men detta hade gärna fått förtydligas i så fall. Vidare utelämnas vissa negativa aspekter av offentligfinansiella åtgärder (korttidsstöd, som innebar kreditförluster, bl.a.) samt utelämnar de positiva aspekterna av en mer försiktig finanspolitik (t ex begränsad arbetslöshetsersättning). Det finns anledning att tro att slutsatserna hade varit mer nyanserade vid en samlad bedömning.

På sidan 225 skriver författarna:

Den femte anledningen är att förmågan att vidta snabba beslut om finanspolitiska åtgärder tycks kunna ske snabbare än vad man tidigare trott. Under pandemin vidtogs exempelvis en rad åtgärder om stabiliserande åtgärder på kort tid, vilket bidragit till en mer positiv syn på finanspolitikens konjunkturstabiliserande möjligheter.

Även om det stämmer att de åtgärder som genomfördes i samband med pandemin verkställdes snabbt, så är åtgärderna inte utan kostnad. Skatteverket beräknar till exempel att uppbördsförlusterna för skatteanstånden som beslutades under pandemin kommer bli betydande. Det är med andra ord inte nödvändigtvis bara av godo att åtgärderna genomfördes snabbt, med något långsammare beredning och utredning är det inte en orimlig bedömning att kostnaderna för åtgärderna kunde blivit lägre medan de positiva effekterna bibehålls. Diskussionen kan därför nyanseras.

Författarna refererar i avsnitt 8.4.2 till Lyhagen och Shahnazarian (2023) som i sin analys jämför två olika alternativ. I det ena alternativet antas regeringen ha ansvar för både den finans- och penningpolitiska stabiliseringen av ekonomin. I det andra alternativet antas den penningpolitiska stabiliseringen av ekonomin delegeras till en oberoende centralbank, samtidigt som finanspolitiken också tar ett visst ansvar för stabiliseringspolitiken. Slutsatsen är att det inte uppstår några effektivitetsförluster om penningpolitiken delegeras till oberoende myndighet och finanspolitiken får ett stödjande stabiliseringsansvar. Frågan kvarstår dock, vilka fördelar ett alternativt har framför det andra?

Författarna skriver vidare i avsnitt 8.4 att den finanspolitiska konjunkturstabiliseringen dessutom bör vara framåtblickande. Betyder det att finanspolitiska stabiliseringsverktyget ska tillämpas innan värden på de variabler som står för grund av dess tillämpande kan verifieras? Träffsäkerheten av prognosverktygen bör därmed diskuteras. Har vi till vårt förfogande så pass mycket bättre prognosverktyg än de vi hade 2008 eller innan Covid-19 pandemin? Det måste tyvärr inses att befintliga nationalekonomiska modeller fortfarande har mycket svårt att prognosticera just djupa konjunkturnedgångar.

Överlag ser Skatteverket idén om finanspolitisk konjunkturstabilisering som presenteras i Långtidsutredning som intressant. Skatteverkets intryck är dock att det många gånger saknas konkreta kvantitativa belägg för många av dess förutsättningar: Vad är en “stor” fluktuation i produktion och arbetslöshet? Hur säker är man om vad potentiell BNP är? Specifikt vad gäller kapitel 8 bedömer Skatteverket att frågan om hur pass mycket bättre de finanspolitiska stabiliseringsverktygen kan prestera jämfört med automatiska stabilisatorerna förblir obesvarad utan sådana kvantifieringar.

2.8 Synpunkter på kapitel 9

I avsnitt 9.3 tar författarna upp semiautomatiska stabilisatorer. Det finns dock blandad evidens om hur effektiva vissa av förslagen är (t ex korttidsarbete). Skatteverket ställer sig frågande till valet av stabilisatorer. Varför kan inte exempelvis sänkta arbetsgivaravgifter för unga avses vara en sådan stabilisator? Är det för att multiplikatorn är låg? I vissa fall kan detta inte utvärderas förrän i efterhand. Är det för att det inte kan användas symmetriskt över konjunkturcykeln, dvs., de höjs inte under en högkonjunktur? Men det kan likställas korttidsarbete som enbart avbryts under en högkonjunktur, ingen extrakostnad påförs för de som anställer under en högkonjunktur. Att baser bör vara breda utifrån rättvise- och effektivitetsaspekter är eftersträvansvärt, men det kan inte anses råda enighet över att konjunkturstabiliserande åtgärder bör riktas lika brett. Risken ökar att individer utan behov av stöd får stöd. Skräddarsydda insatser skulle kunna anses ha större sannolikhet att se till att medel kommer mest drabbade grupper tillgodo, i synnerhet då känslighet inför konjunkturnedgångar inte är symmetriskt fördelade över befolkningen.

I frågan om konjunktur lämnas läsaren någorlunda ensam. Exempelvis ska semiautomatiska stabilisatorer tillämpas under lågkonjunktur, vilket speglas av hög arbetslöshet. Men ska den tas bort om BNP-tillväxten tilltar men arbetslösheten består? Om båda faktorer vägs in, hur skulle en sådan semiautomatisk stabilisator ha tillämpats under nittiotalet där Sverige gick från en arbetslöshet på 2 procent till att den permanentades på en betydligt högre nivå? En permanent högre arbetslöshet eller lägre sysselsättningsgrad kommer påverka BNP-gapet.

Flera potentiella semiautomatiska stabilisatorer nämns utan att diskutera huruvida det skulle vara möjligt att genomföras juridiskt. Exempelvis hur mervärdeskattelagen förhåller sig till EU-lagstiftningen.

Författarna skriver vidare att en intern devalvering uppfyller flera av de kriterier som semiautomatiska stabilisatorer bör uppfylla. Dock innefattar det två åtgärder och det diskuteras inte vad den effektiva multiplikatorn av två kombinerade åtgärder blir. Det är inte nödvändigtvis summan av de två.

Vissa av de förslag som nämns i kapitalet skulle innebära ökade administrativa kostnader för Skatteverket. Exempelvis skulle bolagsskatt med förlustutjämning bakåt i tiden kunna innebära att Skatteverket måste ändra fler deklarationer från förevarande inkomstår. Eftersom förslagen i Långtidsutredningen är på en generell nivå har ingen konsekvensbedömning genomförts.

Skatteverket skulle önska konkreta beräkningar för att bättre kunna förstå effekterna av förslagen som förs fram i avsnittet. Exempelvis nämner författarna i avsnitt 9.4 uppbördsförluster av diskretionära finanspolitiska åtgärder under pandemin som en möjlighet. Skatteverkets analyser av tillfälliga anstånd till följd av Covid-19 befaras dock leda till uppbördsförluster motsvarande 7,3–11,5 miljarder kronor för hela anståndstiden.

2.9 Synpunkter på kapitel 10

I kapitlet tas flera problem med bedömningar och prognoser upp, till exempel “… den stora osäkerheten i det strukturella sparandet” (s. 284). Skatteverket bedömer att just makroekonomiska variablers osäkerhet och hur de bör användas för att bedöma konjunkturella faktorer med fördel kunde diskuterats mer ingående. Hur mycket ska det satsas på stora finanspolitiska åtgärder med ett underlag som är osäkert?

Att kunna förutse kriser och i förebyggande syfte parera med finanspolitiska åtgärder kan bli en svår uppgift givet ovannämnd svårighet med att träffsäkert prognosticera kriser. Det är snarare så att djupa konjunkturnedgångar (kriser) är per definition extraordinära händelser och det ligger i sakens natur att de inte kan förutses. Om så är fallet skulle finanspolitisk diskretionär finanspolitik begränsas till de situationer där konjunkturnedgången redan är ett faktum. Erfarenheten visar dock att vi har haft kriser (2008/2009, 2020/2021) och har haft finanspolitisk manöverutrymme. Kan det då sägas att det är ett verktyg som saknas för konjunkturstabilisering?

Kapitel 10 skulle tjäna på ett avslutande avsnitt med de viktigaste slutsatserna.

2.10 Synpunkter på kapitel 11

Författarna skriver i avsnitt 11.2 att temporära utgiftsökningar inte bör finansieras med temporära skattehöjningar eftersom det är samhällsekonomiskt ineffektivt med varierande skattesatser. I kapitel 9 tas konjunkturanpassade skattesatser dock upp som möjliga stabilisatorer och inget nämns om ekonomisk ineffektivitet. Vidare skriver författarna på sidan 308 att “resonemanget bygger på att dessa kostnader växer mer än proportionellt med (marginal-)skattesatserna. Det är därför samhällsekonomiskt effektivt med ett så jämnt skatteuttag över tid som möjligt (s.k. tax smoothing).” Detta talar ju också emot att ändra skatter i stabiliseringspolitiskt syfte.

På sidan 309 skrivs:

Att tillåta en ökning av Maastrichtskulden från den förväntade nivån på cirka 30 procent av BNP 2027 till en långsiktig nivå på 40– 50 procent av BNP av ovannämnda skäl bedöms vara klokt mot bakgrund av den blygsamma risken för de offentliga finanserna som denna ökade skuldsättning för med sig.

Författarna får gärna utveckla resonemanget. Det är inte tydligt för läsaren varför författarna gör bedömning att just 40-50 procent av BNP är en klok nivå givet diskussionen i avsnittet. I ett tidigare avsnitt, “Nettoskuldgräns”, redogörs för olika bedömningar som är förenliga med Maastrichtskulden, men det förklaras inte hur författarna landar i sin bedömning om 40-50 procent. Varför inte till exempel 60 procent som är förenligt med estimaten och skulle tillåta ännu större utgiftsökningar?

De simuleringar som föreslås i avsnitt 11.3.1 är något otydliga. Skatteverket hade förväntat sig en övning där de olika saldomålen testas mot en given konjunkturutveckling där exempelvis en semiautomatisk stabilisator används. Frågan är då, vilken konjunkturutveckling ligger bakom simuleringarna? Finns ett antagande om ett tydligt BNP-gap under prognosperioden eller antas en normal konjunkturutveckling? En mer noggrann redogörelse av simuleringarna skulle underlätta för läsaren.

På sidan 312 skrivs att

… tankefelet som ofta görs är att tänka hur det var senaste gången som Sverige drabbades av en djup ekonomisk kris, under pandemin. Under den tiden vidtogs en stor mängd finanspolitiska stabiliseringspolitiska insatser, utan att ramverket satte stopp. Det som då glöms bort är att man i dylika krislägen bortser från nämnda budgetregler. Men dagens ramverk gör det mycket svårt att bedriva aktiv finanspolitisk stabiliseringspolitik i mer normal hög- eller lågkonjunktur.

Men om konjunkturen är normal, varför bedriva en mer aktiv finanspolitik? Om regelverket möjliggör för att bortse från reglerna i kriser (vilket tidigare kriser bevittnar om) och att det räcker med automatiska stabilisatorer vid en normal konjunktur, vilken specifik konjunktur syftar författarna på för vilken ramverket behöver ändras?

2.11 Synpunkter på kapitel 12

Det finns en avvägning mellan tydlighet och precision. Skatteverket ställer sig frågande om de regler som föreslås i avsnitt 12.3.1 i praktiken blir enkla att följa upp. Till exempel så föreslås att förslagen i budgetpropositionen för nästa år normalt bör vara av strukturell karaktär och inte avse finanspolitisk stabilisering. Men, ett undantag från denna huvudregel kan vara om ekonomin redan befinner sig i en djup lågkonjunktur och det mesta talar för att lågkonjunkturen kommer att bestå en bit in på nästa år. Ett annat undantag till huvudregeln är om det föreligger en tydlig avvikelse från målet för det finansiella sparandet som inte är stabiliseringspolitiskt motiverad och det finns en målkonflikt mellan att återgå till ett strukturellt sparande i linje med målet och det förväntade konjunkturläget för nästa år. Givet de undantag till huvudregeln som nämns bedömer Skatteverket att det i sig kan bli en komplex uppgift att verifiera om undantagstillstånd råder eller inte. Ytterligare en fråga är varför det just är lågkonjunkturer som bör stabiliseras och inte högkonjunktur, eller är detta ett skrivfel?