Skatteverkets remissvar m.m.

Finansdepartementet
103 33 Stockholm

Fi2015/1644

1  Sammanfattning

Skatteverket ställer sig positivt till allt informationsutbyte för att undanröja skattebedrägeri, skatteundandragande och dubbel icke-beskattning. Mot denna bakgrund ställer sig Skatteverket i princip positivt till att informationsutbyte sker vad avser unilaterala förhandsbesked som dialog-, brevsvar, besked i samband med revision m.m.

Skatteverket avstyrker dock att förslaget genomförs såvitt avser bi- och multilaterala prissättningsbesked och andra förhandsbesked som förutsätter att det föreligger en ömsesidig överenskommelse mellan de involverade staterna. Detta eftersom det föreslagna informationsutbytet i denna del inte fyller någon funktion för att minska skattebedrägerier eller skatteundandragande.

Om förslaget genomförs anser dock Skatteverket att

• man ska avvakta med genomförandet till dess att det står klart vilka förslag som ska genomföras inom ramen för BEPS-projektet,
• om förslaget rörande bi- och multilaterala prissättningsbesked genomförs oavsett det ovan anförda anser Skatteverket att det ska begränsas till att bara omfatta sådana prissättningsbesked som avser andra EU-stater.
• unilaterala förhandsbesked som dialog-, brevsvar, besked i samband med revision m.m. teoretiskt sett, oavsett att detta inte är syftet med dessa besked, skulle kunna användas för att hitta vägar för att minimera skatteuttaget vid gränsöverskridande transaktioner och därmed innebära att skattebasen i en annan stat urholkas. Med hänsyn till att fråga är om mycket material anser dock Skatteverket att informationsutbytet måste begränsas till fall som antingen rör stora belopp eller där fråga är om sådana transaktioner som klart syftar till att urholka skattebasen i en annan medlemsstat. En annan ordning riskerar att medföra att de fall som förslaget syftar till att komma åt ”drunknar” i informationsflödet och inte blir åtgärdade,
• förhandsbesked som har lämnats före införandet av de nya bestämmelserna inte ska omfattas av direktivets krav på obligatoriskt automatiskt informationsutbyte, och
• förslaget är väl långtgående och väcker en hel del frågor som behöver besvaras innan det med full säkerhet går att utläsa vad det innebär.

För Skatteverket kommer förslaget att medföra en engångskostnad om cirka 3 000 000 kronor samt därutöver årliga kostnader om 3 450 000 kronor.

2  Förhandsbesked som behandlas i yttrandet

I detta yttrande behandlas i princip bara två sorters ”förhandsbesked”, nämligen

• s.k. dialogsvar, brevsvar, besked i samband med revision m.m. (se avsnitt 3.2 i yttrandet), samt
• prissättningsbesked enligt lag (2009:1289) om prissättningsbesked vid internationella transaktioner (se avsnitt 3.3 i yttrandet).

Då förslaget till ändringar i direktiv 2011/16/EU även har remitterats till Skatterättsnämnden kommer Skatteverket i detta yttrande bara att översiktligt beröra förhandsbesked enligt lag (1998:189) om förhandsbesked i skattefrågor.

3  Skatteverkets synpunkter

3.1  Allmänt om förslaget

I avsnitt 1.1 i förslaget (s. 2 första stycket) talas om en aggressiv form av skatteplanering som bl.a. omfattar dubbla avdrag, dvs. att samma utgift dras av såväl i källstaten som i hemviststaten. I detta sammanhang bör framhållas att många stater, däribland Sverige, i sin interna rätt och i sina skatteavtal använder sig av avräkning för att undvika internationell dubbelbeskattning. När avräkningsmetoden tillämpas för att undvika internationell dubbelbeskattning innebär det i normalfallet att den skattskyldiges nettoinkomst beskattas i båda staterna och att hemviststaten medger avräkning för den inkomstskatt som tagits ut i källstaten. Som följer av det nu sagda medges i dessa fall avdrag för samma utgift i båda staterna och det i enlighet med gängse regelsystem. I dessa fall är det inte fråga om någon skatteplanering varför exemplet bör tas bort eller förtydligas så att det klart framgår vilka missbruksfall det är som avses.

3.1.1  Artikel 3 punkt 14 i direktivet

När det gäller artikel 3 punkt 14 är det från svenskt perspektiv inte tydligt vilka typer av förhandsbesked som ska anses omfattas. Vår tolkning är dock att det handlar om Skatteverkets dialogsvar, svar på brevfrågor, meddelanden/besked som lämnas i samband med revisioner samt förhandsbesked från Skatterättsnämnden. Skatteverket anser att detta behöver klargöras.

3.1.2  Artikel 8 i direktivet

Enligt artikel 8 föreslås att uppgifter om löner, styrelsearvoden, livförsäkringsprodukter, pensioner samt uppgifter om ägande av och inkomster från fast egendom ska rapporteras tidigare än vad som gäller i dag. Detta innebär att de leveransplaner som finns framtagna i dag måste revideras.

3.1.3  Artikel 8a i direktivet

Av artikel 8a framgår att medlemsstaterna ska lämna upplysningar till de behöriga myndigheterna i övriga medlemsstater och till ett av EU-kommissionen upprättat gemensamt register som ska innehålla samtliga uppgifter. Av bestämmelsens utformning framgår inte klart om upplysningarna ska skickas till samtliga övriga medlemsstater eller bara till de stater som berörs av det specifika förhandsbeskedet. Skatteverkets tolkning, baserad på punkterna (5) respektive (7) i ingressen, är dock att upplysningarna ska skickas till samtliga övriga medlemsstater. Skatteverket anser att denna artikel måste förtydligas så att det av den klart framgår vad som avses.

Vid andra typer av automatiskt informationsutbyte får kommissionen normalt inte tillgång till den information som utbyts. Det bör därför anges närmare vilka skäl som styr varför kommissionen ska ges tillgång till den nu aktuella informationen samt definiera deras roll och hur informationen får användas.

Av artikel 8a punkten 3 framgår att punkt 1 inte ska tillämpas när ett förhandsbesked omfattar en eller flera fysiska personer. Frågan här är om det innebär att punkten 2 ska omfatta fysiska personer. För att få full klarhet i vilka förhandsbesked som ska skickas senast den 31 december 2016 måste det klargöras om punkten 2 bara omfattar juridiska personer eller inte.

Att de bestämmelser som i dag möjliggör för en medlemsstat att vägra lämna ut information med hänvisning till röjande av affärshemligheter etc. sätts ur spel framstår från Skatteverkets perspektiv som tämligen långtgående. Enligt Skatteverket kan denna ändring få en inte önskvärd avskräckande inverkan på företagens vilja att ansöka om förhandsbesked.

3.1.4  Artikel 20 punkt 5 i direktivet

Enligt förslaget ska det automatiska utbytet av upplysningarna ske via ett standardformulär. Enligt Skatteverkets tolkning av förslaget får denna information lämnas på svenska. Skatteverket anser att språkfrågan måste klargöras och att informationen ska få lämnas på svenska.

3.1.5  Övriga synpunkter

För såväl inkommande som utgående material i enlighet med den föreslagna modellen kan Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) behöva ses över och förtydligas vad avser vad som omfattas av sekretess, när det gäller utbyte mellan stater, inklusive EU-kommissionen.

I vissa av de förslagna bestämmelserna hänvisas till att nödvändiga praktiska former ska antas av kommissionen enligt det förfarande som avses i artikel 26.2, dvs. att en kommitté bestående av medlemsstaterna (CACT kommittén) ska avgöra de bästa formerna och arbetssätten. En viktig aspekt för den framtida praktiska implementeringen är att direktivet är tydligt och genomarbetat så att så mycket som möjligt är reglerat i direktivet. Detta för att undvika att frågor hänskjuts för tolkning hos kommittén, vilket ofta försvårar och försenar den praktiska implementeringen. Ett exempel här är att det är viktigt att det redan i ett tidigt skede är tydligt vilken information vi förväntas utbyta.

3.2  Dialogsvar m.m.

Förhandsbesked i gränsöverskridande skattefrågor omfattar enligt artikel 3 punkt 14 i direktivet mycket material, ”varje avtal, meddelande och varje instrument eller åtgärd med liknande effekter, inbegripet sådant som utfärdats i samband med en skatterevision…”. Sett utifrån svenska förhållanden innebär detta troligen att, utöver de lagreglerade bindande förhandsbeskeden, även information om dialog- och brevsvar samt besked i samband med revision m.m. omfattas av den föreslagna uppgiftsskyldigheten.

Den föreslagna uppgiftsskyldigheten om information från utredningar, dialog- och brevsvar innebär en tillkommande administrativ uppgift för Skatteverket. Det finns också en risk att en särskild sammanfattning av grunddokumentet ska lämnas enligt förslaget till ändring i direktivet, vilket även det innebär ett merarbete för Skatteverket.

Den avgränsning som föreslås i förslaget till ändring av direktivet innebär sannolikt att Skatteverket får hantera en stor mängd information. Dessutom kommer uppgiftsskyldigheten att öka i takt med att antalet transaktioner med internationell anknytning ökar. För att begränsa den administrativa bördan och utnyttja informationen på ett effektivt sätt bör en begränsning övervägas. Ett sätt att begränsa informationsmängden kan vara att uppgiftsskyldigheten bara omfattar väsentliga belopp eller, om beloppet inte är känt, omfattande transaktioner såsom t.ex. skatteupplägg, omstruktureringar m.m.

Arbetet med att besvara dialog- och brevfrågor har de senaste åren ökat i omfattning. Formerna för frivilligt samarbete mellan Skatteverket och företag har också ökat. Med ett införande av automatiskt uppgiftslämnande ser Skatteverket en risk för att antalet anonyma brevfrågor ökar och att företags frivilliga samverkan med Skatteverket minskar. Detta står i ett markant motsatsförhållande till vad Skatteverket vill uppnå med att få företag att göra rätt från början. Det kan även få till följd att den föreslagna uppgiftsskyldigheten minskar i betydelse eftersom allt färre transaktioner kan rapporteras. Detta innebär att omfattningen av serviceskyldigheten vad avser anonyma brevfrågor måste ses över.

Utbytet av information innebär att myndigheten får tillgång till detaljerad information som kan användas för att genomföra utredningar och fastställa rätt skatt. Trots den ökade administrativa bördan synes fördelarna överstiga nackdelarna av att få tillgång till uppgifter om skatteplanering och skatteupplägg. Om den ökade administrationen för Skatteverket kan begränsas genom att uppgiftsskyldigheten bara omfattar väsentlig information ökar nyttan väsentligt.

Skatteverket anser därför att informationsutbytet ska begränsas till fall som antingen rör stora belopp eller fall där frågan är om sådana transaktioner som klart syftar till att urholka skattebasen i en annan medlemsstat.

3.3  Bi- och multilaterala prissättningsbesked

Enligt 13 § lag (2009:1289) om prissättningsbesked vid internationella transaktioner får ett prissättningsbesked bara lämnas om

1. en ömsesidig överenskommelse om prissättning av internationella transaktioner har ingåtts med en stat som anges i ansökan om prissättningsbesked och som Sverige har ingått ett skatteavtal med, och
2. den ömsesidiga överenskommelsen överensstämmer med ansökan om prissättningsbesked eller har godtagits av näringsidkaren.

Som framgår av det ovan sagda kan Skatteverket bara lämna bi- och multilaterala prissättningsbesked och någon möjlighet att lämna ett unilateralt prissättningsbesked finns alltså inte.

I förslaget sägs (s. 2 femte stycket) att ”skattedrivna strukturer som leder till en låg beskattningsnivå i den medlemsstat som lämnar skattebeskedet kan minska inkomsten som ska beskattas i andra berörda medlemsstater, vilket urholkar deras skattebas.” Eftersom Skatteverket bara kan lämna bi- och multilaterala prissättningsbesked och då dessa förutsätter att det har ingåtts en ömsesidig överenskommelse mellan Skatteverket och den eller de stater som berörs är dessa stater ”part” i ärendet och har full insyn och fri tillgång till samtliga uppgifter i ärenden. Då det i dessa ärenden således föreligger fullständig transparens finns inte någon risk för att en stats skattebas urholkas utan vad som sker är i stället att dessa prissättningsbesked lägger grunden för att varje stat tillförsäkras det beskattningsunderlag som de rätteligen ska ha. Informationsutbytet i dessa fall är således redan i dag optimalt såtillvida att involverade stater har tillgång till all information i ärendet. När det gäller bi- och multilaterala prissättningsbesked har således berörda stater all relevant information som de behöver för att bedöma prissättningsbeskedets inverkan på och relevans för den egna skattebasen.

I sammanhanget måste också beaktas att bi- och multilaterala prissättningsbesked inte bara fyller en viktig funktion när det gäller förutsebarheten för de näringsidkare som bedriver gränsöverskridande verksamhet utan även säkerställer att skattebasen i de involverade staterna inte urholkas. De företag som ansöker om ett bi- eller multilateralt prissättningsbesked till skattemyndigheterna i de aktuella staterna lämnar ut en rad uppgifter som bl.a. inkluderar affärshemligheter och som således är känsliga. De involverade staterna har tillgång till samma och fullständig information rörande de berörda företagen och de aktuella transaktionerna. Att mot denna bakgrund säga att det i praktiken förekommer bara lite informationsutbyte mellan medlemsstaterna om förhandsbesked i skattefrågor eller internprissättningssammanhang (se i slutet av åttonde stycket under avsnitt 1.1 i förslaget) är således inte korrekt när gäller bi- och multilaterala prissättningsbesked. När det gäller unilaterala förhandsbesked torde dock uttalandet kunna äga sin riktighet. Det bör här också framhållas att det enligt Skatteverkets erfarenheter inte förekommer att två stater då de träffar en överenskommelse avseende ett prissättningsbesked vidtar åtgärder eller träffar överenskommelser som medför att staternas egna eller tredje stats skattebas urholkas. Vad som däremot kan vara av intresse är att information rörande fall där en (1) stat utfärdar ett unilateralt förhandsbesked ställs till berörda staters förfogande, detta eftersom unilaterala förhandsbesked mycket väl kan medföra att en annan stats skattebas urholkas.

Att införa ett system med tvingande informationsutbyte/-utlämnande när det gäller bi- och multilaterala prissättningsbesked kan mot det ovan sagda komma att bli kontraproduktivt, i det att företag kan komma att avstå från att begära ett prissättningsbesked i akt och mening att skydda sina affärshemligheter. Detta allra helst som förslaget innebär att det inte ska vara möjligt att vägra lämna upplysningar i fall då affärshemlighet etc. röjs. Skatteverket anser att en sådan utveckling vore allvarlig och oroväckande, framförallt som Skatteverket inte kan se att det föreligger något behov av att uppgifter rörande bi- och multilaterala prissättningsbesked ska behöva lämnas ut, annat än till av överenskommelsen berörda stater. Med tanke på att syftet med bi- och multilaterala prissättningsbesked, skatteavtal och EU bl.a. är att understödja den fria rörligheten framstår det lämnade förslaget, i den del det omfattar bi- och multilaterala prissättningsbesked, som kontraproduktivt. Detta eftersom förslaget sannolikt kommer att få en begränsande effekt på företagens vilja att begära prissättningsbesked och därmed också försvåra för gränsöverskridande verksamhet och då främst inom EU. Den omfattande information som de företag som ansöker om ett bi- eller multilateralt prissättningsbesked frivilligt tillhandahåller de involverade skatteförvaltningarna skulle således inte längre vara tillgänglig, annat än t.ex. via omfattande revisioner. Att gå från dagens frivilliga samarbete mellan de av ett prissättningsbesked berörda skatteförvaltningarna och företag till en ordning där motsvarande information måste inhämtas via revision eller annat ”tvångsmedel” är enligt Skatteverket en inte önskvärd men trolig bieffekt av det lämnade förslaget.

Några ytterligare åtgärder för att säkerställa att berörda stater ska vara i stånd att vidta nödvändiga åtgärder för att skydda sin skattebas krävs enligt Skatteverket således inte när det gäller bi- och multilaterala prissättningsbesked. Med beaktande av att dessa prissättningsbesked är transparanta och tillför viktig information till berörda staters skatteförvaltningar framstår införandet av en mer systematisk och bindande metod för utbyte av information – såsom inrättandet av ett centralt register – som hämmande för företagens vilja att begära prissättningsbesked och inte proportionellt i förhållande till de mål man önskar uppnå.

Skatteverket anser således att bi- och multilaterala prissättningsbesked inte ska omfattas av det föreslagna obligatoriska automatiska utbytet av upplysningar i fråga om beskattning.

3.4  Övrigt

Om förslaget om ändring av direktiv 2011/16/EU genomförs kommer det att medföra omfattande merarbete för Skatteverket, dels när det gäller att ta fram och skicka ut uppgifterna, dels när det gäller att hantera de inkommande uppgifterna. Detta gäller särskilt vad avser kravet på att behörig myndighet ska lämna upplysningar till behöriga myndigheter i övriga medlemsstater liksom till Europeiska kommissionen om förhandsbesked i gränsöverskridande skattefrågor som lämnats inom en period med början tio år före ikraftträdandet men som fortfarande är giltiga den dag då detta direktiv träder i kraft. För Skatteverkets del skulle ett genomförande av denna uppgift medföra att samtliga förhandsbesked enligt lagen om förhandsbesked i skattefrågor som meddelats under en tioårsperiod måste granskas för att kontrollera vilka som behandlar gränsöverskridande frågor och som fortfarande är giltiga.

För behörig myndighet som hanterar prissättningsbeskeden kommer det föreslagna informationsutbytet och framtagandet av uppgifter för statistik att medföra ett tyngande merarbete. Till detta ska då också läggas de ytterligare uppgifter som BEPS-projektet kommer att lägga på behörig myndighet och som kommer att ta tid från handläggningen av prissättningsbesked och MAP-ärenden.

Skatteverket anser

dels att man ska avvakta med genomförandet av förslaget till dess att det står klart vilka förslag som ska genomföras inom ramen för BEPS-projektet,

dels att förhandsbesked som har lämnats före införandet av de nya bestämmelserna inte ska omfattas av direktivets krav på obligatoriskt automatiskt informationsutbyte.

4  Sekretessregler

I punkt 15 i ingressen till förslaget om ändring i direktiv 2011/16/EU anges att ”gällande bestämmelser om konfidentialitet bör ändras för att återspegla att det obligatoriska automatiska utbytet av upplysningar har utvidgats till att omfatta förhandsbesked om gränsöverskridande skattefrågor och förhandsbesked om prissättning”. Som angetts i avsnitt 4 förutsätter de svenska prissättningsbeskeden bl.a. att det föreligger en ömsesidig överenskommelse med den avtalsslutande stat som berörs av transaktionerna. I flertalet svenska skatteavtal finns bestämmelser rörande utbyte av upplysningar vilka begränsar våra möjligheter att fritt vidarebefordra erhållen information. Här bör också framhållas att det framlagda förslaget – såsom Skatteverket tolkar det – inte bara tar sikte på prissättningsbesked som direkt berör andra EU-stater utan även sådana som berör icke EU-stater. Huruvida icke EU-stater är villiga att låta uppgifter om och från bi- eller multilaterala prissättningsbesked där de är part fritt spridas till samtliga EU-stater är för oss obekant, men torde kunna skapa oönskade problem när det gäller de framtida möjligheterna att träffa överenskommelser rörande prissättningsbesked med vissa avtalsstater. Om förslaget – oavsett vad Skatteverket framfört under avsnitt 3.3 – genomförs anser Skatteverket att det ska begränsas till att bara omfatta sådana bi- och multilaterala prissättningsbesked som avser andra EU-stater.

Skatteverket vill i detta sammanhang också peka på att de sekretessbrytande reglerna i lagen (2012:843) om administrativt samarbete inom Europeiska unionen i fråga om beskattning kan komma att behöva ändras.

5  Konsekvenser för Skatteverket

För att Skatteverket ska kunna efterleva förslaget krävs ett förändrat arbetssätt. Sändandet av upplysningar behöver centraliseras för att hantera det arbetssätt som framgår i (12) i direktivets ingress med inmatning i centralt register. När det gäller själva informationsöverföringen till, samt mottagandet från, övriga EU-stater kan det kommande ärendehanteringssystemet för informationsutbyte – ÄSPING – lämpligen användas. Den information som skickas och tas emot kan då för ett statistik- och uppföljningsändamål hämtas från ÄSPING. En anpassning av ÄSPING uppskattas uppgå till cirka 1 000 000 kronor. Härtill kommer årliga löpande IT-förvaltningskostnader om cirka 450 000 kronor.

Initialt ska gällande förhandsbesked, som lämnats någon gång under de 10 senaste åren, översändas. Detta kräver en genomgång av material (brevsvar, dialogsvar, besked om prissättning, förhandsbesked från skatterättsnämnden samt eventuellt också besked från revisioner) som troligen inte är systematiserat på ett bra och lättöverskådligt sätt. Informationen ska sedan överföras till det standardformulär som ska tas fram inom EU, för att slutligen sändas via behörig myndighet för informationsutbytet. Bedömningen är att detta arbete kräver cirka 2 årsarbetskrafter totalt sett. Kostnaden för dessa uppgår till cirka 2 000 000 kronor.

Insamling av material kommer löpande behöva ske från berörda delar inom Skatteverket. Här krävs en struktur inom Skatteverket för att hantera insamlingen på bästa sätt. Det är dock för tidigt att redan nu peka ut exakt hur en sådan struktur ska se och var, rent organisatoriskt, de olika momenten ska utföras. Uppskattningsvis krävs totalt sett cirka 2 årskrafter för att hantera det löpande arbetet som avser sändandet av upplysningar. Kostnaden uppgår till cirka 2 000 000 kronor.

Skatteverket behöver skapa en administrativ ordning för att rikta inkommande flöden till en plats där materialet analyseras och används på ett bra sätt. Det blir dels en fråga om hur material ska förvaras, men även hur vi ska säkerställa en rätt prioriterad hantering och klassning/analys så att vi använder och tillgodogör oss materialet på bästa sätt. Det handlar också om att löpande bevaka all den information som laddas upp i det centrala register som kommer att inrättas av EU-kommissionen. Uppskattningsvis krävs totalt sett cirka 1 årskraft för att hantera det löpande arbetet som avser det inkommande flödet. Kostnaden uppgår till cirka 1 000 000 kronor.

Eftersom förslaget möjliggör för övriga medlemsstater att, utifrån överlämnat grundmaterial, återkomma med följdfrågor om att få ut hela förhandsbeskedstexten etc. krävs att Skatteverket skapar en hanteringsordning även för detta. Det får också antas att den information som då skickas ska översättas till annat språk, företrädesvis engelska, vilken kommer att ge upphov till kostnader för översättning. Dessa kostnader är dock mycket svåra att uppskatta i nuläget.

För Skatteverket medför således förslaget engångskostnader om cirka 3 000 000 kronor samt därutöver löpande kostnader om cirka 3 450 000 kronor/år.