Skatteverkets yttranden

Finansdepartementet
103 33 Stockholm

Fi2015/1999

1 Sammanfattning

Skatteverket avstyrker förslaget om obligatorisk anslutning till Statens servicecenters lönerelaterade bastjänster.

Skatteverket anser att Servicecenterutredningens förslag gällande krav på myndigheter att bevisa de positiva effekterna av att avstå från anslutning kan utgöra en tillräcklig styrning.

Om regeringen avser att gå vidare med förslaget, anser Skatteverket att följande frågor bör utredas ytterligare innan beslut om förordningsstyrd anslutning fattas:

• En risk- och konsekvensanalys av en hög anslutningstakt samt av ett centraliserat systemstöd.
• Förnyad bedömning av besparingspotentialen för staten samt myndigheters motiv till att avstå alternativt avvakta med anslutning.
• Klargörande av kundmyndigheternas respektive Statens servicecenters ansvar för uppföljning samt intern styrning och kontroll av de obligatoriska tjänsterna.
• Klargörande av de rättsliga förutsättningarna för att lämna ut sekretessreglerade uppgifter till externa leverantörer.

Om förslaget genomförs anser Skatteverket att ett avgiftstak bör införas, men att det är synnerligen viktigt att detta blir adekvat utformat så att kvalitetsbrister och suboptimeringstendenser undviks.

2 Skatteverkets synpunkter

2.1 Förordningsreglering avstyrks

Skatteverket anser att anslutningen till Statens servicecenter även fortsättningsvis bör ske på frivillig grund.

Önskas ytterligare ökning av anslutningstakten bör i stället Servicecenterutredningens (SOU 2011:38) förslag beaktas, vilket innebär att de myndigheter som inte vill ansluta sig ska kunna visa att den aktuella verksamheten kan skötas effektivare i egen regi (sid. 73 i betänkandet). Denna styrning skulle kunna kompletteras med uppdrag i enskilda myndigheters regleringsbrev.

2.2 Risker

Skatteverket gör bedömningen att anslutningen till Statens servicecenter under dess första tre år har varit förhållandevis stor. Skatteverket gör vidare bedömningen att en alltför forcerad anslutning kan vara förenad med risker relaterade till Statens servicecenters förmåga att effektivt och med fullgod kvalitet leverera tjänster till såväl nya som befintliga kundmyndigheter.

Skatteverket delar regeringens bedömning att ett centraliserat systemstöd innebär en effektivisering för staten. Detta innebär dock även en ökad risk genom att en stor del av statsförvaltningen blir beroende av endast en eller ett par systemleverantörer. Skatteverket anser därför att systemfrågan behöver utredas ytterligare ur ett övergripande perspektiv, inklusive möjligheten att staten själv äger det löneadministrativa IT-systemet.

För Skatteverkets del, liksom för många andra kundmyndigheter, ska Statens servicecenter genomföra en överföring till ett nytt löneadministrativt IT-system. Detta måste av avtalstekniska skäl ske under samma tidsperiod som den föreslagna obligatoriska anslutningen av nya myndigheter. Skatteverket ser här en tydlig risk gällande Statens servicecenters kapacitet, inte minst beträffande ledning och styrning av många samtidiga anslutnings- och migreringsprojekt.

2.3 Bedömning av besparingspotentialen och myndigheters motiv till att avstå från anslutning

Servicecenterutredningens betänkande innehåller beräkningar av den besparing för staten som potentiellt kan uppnås genom inrättandet av Statens servicecenter. Skatteverket anser att det finns skäl att göra en förnyad bedömning av besparingspotentialen baserad på de erfarenheter som gjorts under de år som Statens servicecenter bedrivit sin verksamhet. Skatteverket anser att en sådan utredning bör föregå ett eventuellt beslut om obligatorisk anslutning. Särskild uppmärksamhet bör därvid ägnas frågan om vilka orsaker som kan finnas för myndigheter att avstå från att ansluta sig till Statens servicecenter. Behovet av förordningsreglering borde vara som störst om myndigheter i allmänhet saknar sakliga motiv till att avstå från anslutning.

Gällande de löneadministrativa tjänsterna, är det viktigt att den ekonomiska bedömningen görs med utgångspunkt i ett brett perspektiv och med beaktande av den strävan som gällt allt sedan den personalpolitiska propositionen 1985. Resultatet av denna, i form av det delegerade arbetsgivaransvaret, har inneburit en högre effektivitet genom att centrala avtal ersatts med lokala avtal som varit bättre anpassade till respektive myndighets behov. Detta innebär dock i sin tur att besparingspotentialen av en högt standardiserad, gemensam löneadministration är mindre än vad den annars skulle kunna vara. Det är således viktigt att beakta risken för suboptimering vid beräkningen av besparingseffekterna.

Förordningsstyrd anslutning kan innebära att enskilda myndigheter lämnar över arbetsuppgifter till Statens servicecenter trots att de inte är redo för detta, till exempel för att de annars skulle ha möjlighet att invänta pensionsavgångar eller att de har planerat för en större omorganisation som de vill synkronisera med de förändringar som en anslutning innebär. I dessa fall kan en tvingande anslutning innebära ökade kostnader för staten, åtminstone i ett kortare perspektiv.

2.4 Kundmyndigheternas ansvar enligt myndighetsförordningen

Enligt Skatteverkets bedömning innebär grundkraven i myndighetsförordningen (SFS 2007:515) att det yttersta ansvaret för löneadministrationen fortsatt ligger hos respektive kundmyndighet, trots att utförandet delegerats Statens servicecenter. Då anslutningen till Statens servicecenter inte längre är frivillig och myndigheterna därför inte heller har möjlighet att avbryta samarbetet, finns det en risk att det uppstår en obalans i partsrelationen visavi Statens servicecenter, till exempel gällande det gemensamma ansvaret att se till att överenskommelserna beträffande samverkan och intern styrning och kontroll blir ändamålsenligt utformade.

I enlighet med ovanstående tolkning av myndighetsförordningen anges i promemorian att de myndigheter som ansluter sig till tjänsterna är ansvariga för att följa upp tjänsteleveranserna. I en situation då anslutningen är obligatorisk, bör den faktiska innebörden av detta ansvar förtydligas och en större vikt läggas på en löpande central uppföljning av Statens servicecenter. En sådan förskjutning torde innebära en effektivare uppföljning än att varje myndighet avsätter resurser för uppföljningen av standardiserade och gemensamma tjänsteleveranser.

2.5 Införande av ett avgiftstak

Om regeringen väljer att förordningsreglera anslutningen, är det Skatteverkets principiella uppfattning att ett avgiftstak för Statens servicecenters tjänster bör införas för att kompensera för avsaknaden av konkurrens. Dock saknar den remitterade promemorian en beskrivning av avgiftstakets konstruktion i ett antal väsentliga avseenden, till exempel hur avgiftstaket ska beräknas så att det inte uppstår kvalitetsbrister eller suboptimeringstendenser. Detta kan till exempel inträffa om den ekonomiska styrningen inte tar tillräcklig hänsyn till de investeringar och merkostnader som uppstår hos Statens servicecenter i samband med en hög anslutningsgrad. Dessutom kan ett felkonstruerat avgiftstak riskera att Statens servicecenter över tid får ett incitament driva standardisering och sin interna effektivisering för långt och därmed ”vältra över” kostnader på kundmyndigheterna.

2.6 Rättsliga förutsättningar för utlämnande av sekretessreglerade uppgifter

Skatteverket gör bedömningen att rättsläget är oklart beträffande en myndighets möjlighet att låta en extern leverantör hantera sekretessreglerade uppgifter för myndighetens räkning. Justitieombudsmannen, JO, uttalade i beslut den 9 september 2014 (dnr 3032-2011) kritik mot vissa vårdgivares utlämnande av patientuppgifter till ett företag för journalföring eftersom detta inte var förenligt med regelverket om sekretess inom hälso- och sjukvården. Med anledning av JO:s beslut anser Skatteverket att regeringen bör överväga om Statens servicecenter ska kunna anlita underleverantörer för att hantera sekretessreglerade uppgifter och om det i så fall behövs någon författningsändring för att ett sådant utlämnande ska vara förenligt med sekretesslagstiftningen.

För att Statens servicecenter ska kunna utföra lönerelaterade bastjänster måste de anslutna myndigheterna lämna uppgifter om sina anställda till Statens servicecenter. De uppgifter som myndigheterna behöver lämna är sekretessreglerade. Inför ett utlämnande av sekretessreglerade uppgifter måste en myndighet göra en noggrann prövning av om utlämnandet är förenligt med tillämpliga sekretessbestämmelser.

Bestämmelserna om sekretess för de aktuella uppgifterna finns i 39 kap. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. Bestämmelserna innehåller ett skaderekvisit, vilket innebär att myndigheten inför ett utlämnande av uppgifterna måste ta ställning till om utlämnandet kan medföra att den enskilde som sekretessen ska skydda – eller någon närstående till denne - lider men.

När Statens servicecenter utför personaladministrativ verksamhet åt en ansluten myndighet är sekretessbestämmelserna i 39 kap. 1 – 4 §§ OSL tillämpliga även hos Statens servicecenter (39 kap. 5 § OSL). Sekretessen för uppgifterna förs över till Statens servicecenter och personalen vid Statens servicecenter omfattas av tystnadsplikt enligt OSL. Någon risk för att den enskilde som sekretessen ska skydda – eller någon närstående till denne - lider men av att uppgifterna lämnas från myndigheten till Statens servicecenter för utförande av lönerelaterade tjänster bedöms inte föreligga. Ett utlämnande av de sekretessreglerade uppgifterna från de anslutna myndigheterna till Statens servicecenter bedöms därför förenligt med sekretesslagstiftningen.

Om Statens servicecenter anlitar en extern leverantör och leverantören behöver ta del av sekretessreglerade uppgifter för att utföra tjänsterna måste Statens servicecenter göra en noggrann prövning av om utlämnandet är förenligt med tillämpliga sekretessbestämmelser. En extern leverantör omfattas inte av den tystnadsplikt enligt OSL som gäller för personalen vid Statens servicecenter och för personalen vid de anslutna myndigheterna. Frågan är då om de sekretessreglerade uppgifterna kan lämnas ut till en extern leverantör utan att den enskilde som sekretessen ska skydda – eller någon närstående till denne - lider men. Skatteverket anser att regeringen bör utreda om det behövs någon författningsändring för att ett sådant utlämnande ska vara förenligt med sekretesslagstiftningen. En förordningsstyrd anslutning till Statens servicecenter gör en sådan utredning än mer angelägen.

3 Konsekvenser för Skatteverket

Synpunkterna som framförs i detta remissvar avser effekterna för statsförvaltningen i sin helhet. För Skatteverket specifikt, som redan är anslutet till Statens servicecenter, är det framför allt riskerna med en hög anslutningstakt som är huvudargumentet för att avstyrka förordningsstyrningen.

Detta remissvar har beslutats av generaldirektören Ingemar Hansson och föredragits av enhetschefen Peter Sävje. Vid den slutliga handläggningen har också överdirektören Helena Dyrssen, avdelningschefen Marie Carlsson och ekonomidirektören Fredrik Rosengren deltagit.