Skatteverkets remissvar m.m.

Socialdepartementet
Enheten för folkhälsa och sjukvård
103 33 STOCKHOLM

(S2015/418/FS)

Skatteverket lämnar följande synpunkter över rubricerat betänkande. Skatteverket avgränsar synpunkterna till att avse förslag som berör verkets verksamhetsområde.  

1  Sammanfattning

Skatteverket avstyrker förslagen om

• att Skatteverket ska besluta om ändring av en persons juridiska kön,
• att barn mellan 15 och 18 år kan ändra sitt personnummer utan vårdnadshavarens samtycke,
• att Skatteverket i vissa situationer ska informera socialnämnden, samt
• att Skatteverket ska pröva om barn med medfödd könsavvikelse kan ändra kön med stöd av läkarintyg.

Skatteverket instämmer i att det är viktigt att stärka arbetet med lika rättigheter och möjligheter oavsett könsidentitet eller könsuttryck och är positivt till att det görs en översyn av åldersgränserna för ändring av könstillhörighet. Emellertid är utredningens förslag i flera avseenden inte tillräckligt utredda vad gäller analys av de rättsliga förutsättningarna eller konsekvenser såväl för berörda personer som för samhället i stort. Kraven på en enkel, snabb och transparent process tillgodoses om Socialstyrelsen även i fortsättningen fattar det grundläggande materiella beslutet om personens könsidentitet och därefter underrättar Skatteverket som i sin tur tilldelar personen ett nytt personnummer. Liksom idag ska, enligt Skatteverkets mening, regleringen inriktas på personer med transsexualism och när den egenidentifierade könsidentiteten inte stämmer med det juridiska könet. Den av utredningen föreslagna regleringen innebär i praktiken att vem som helst, dvs. även cis-personer, kan ändra sitt personnummer obegränsat antal gånger. Eftersom personnumret spelar en viktig roll för att tillvarata individens demokratiska rättigheter och skyldigheter kan upprepade ändringar innebära betydande komplikationer i olika system inom hela samhället. Utredningen har inte heller beaktat att personnummerbyten får till följd att personer kan finnas med olika identiteter i dessa system.  

Skatteverket har vidare synpunkter på att förslagen får alltför långtgående effekter på personnummersystemet i form av administrativa konsekvenser och kostnader. I situationer där vikten av en säker identifiering är stark kan personnumrets egenskap av bestående och oföränderlig identitetsbeteckning inte ersättas av hänvisningar mellan nummer. Det är nödvändigt med en analys avseende exempelvis registerhållning av historik för uppgift om personnummer. Förslagen i betänkandet kräver därför omfattande utvecklingsinsatser inom Skatteverket, som sammantaget kan uppskattas till cirka 23,5 miljoner kronor. Dessa kostnader kan inte tas inom befintliga resurser.

2  Skatteverkets synpunkter

2.1  Förslag till ny lag om ändring av juridiskt kön (14.3.3)

Skatteverket avstyrker att förslaget om ändring av juridiskt kön i folkbokföringen genomförs. Verket anser att besluten även i fortsättningen ska hanteras inom Socialstyrelsens verksamhetsområde. Något behov av en ny lag finns inte. Den av utredningen föreslagna regleringen innebär i praktiken att vem som helst, dvs. även cis-personer, kan ändra sitt personnummer obegränsat antal gånger. Liksom idag ska regleringen, enligt Skatteverkets mening, inriktas på personer med transsexualism och när den egenidentifierade könsidentiteten inte stämmer med det juridiska könet. Detta synsätt bekräftas av den i utredningen (sid. 101) åberopade rapporten från FN:s kommissionärer för mänskliga rättigheter där det sägs att transpersoners rätt att byta kön ska erkännas.  

Förslagen är i flera avseenden inte tillräckligt utredda vad gäller analys av de rättsliga förutsättningarna eller konsekvenser såväl för berörda personer som för samhället i stort. Exempelvis saknas en konsekvensbeskrivning av de som missbrukar systemet för att undgå spårbarnet samt förslag om begränsningsregler för upprepade byten. 

Det är, enligt Skatteverkets mening, en allmän uttalad uppfattning att personnumret har en stark offentligrättslig prägel vars främsta syfte är att tillgodose myndigheters och andras behov av ett entydigt, lättillgängligt och lätthanterligt hjälpmedel för att identifiera en person. Något utrymme för den enskilda individen att bestämma om tilldelningen av ett personnummer finns inte. Det framgår av förarbeten till folkbokföringslagen att Skatte­verkets beslut om fastställande av födelsenummer och kontrollsiffra i ett personnummer är en administrativ åtgärd som inte kan göras till föremål för domstolsprövning (prop. 1990/91:153, prop. 2002/03:99 och prop. 2008/09:111). Det innebär samtidigt att Skatteverkets beslut om personnummer inte kan överklagas, se 39 § andra stycket folkbokföringslagen (1991:481). Enligt Skatteverkets mening saknas skäl för att ändra denna ordning. Den föreslagna överklagandebestämmelsen (7 §) kolliderar med annan rättslig reglering inom folkbokföringen. Detsamma gäller förslagen om överklagan (8 §) och sekretess (9 §).

Skatteverket fastställer personnummer inte bara för den som är född här i Sverige utan även för den som invandrar från utlandet och ska tilldelas ett personnummer med stöd av uppgift om kön i ett utländskt hemlandspass. Det är inte självklart att den föreslagna ordningen för könsändring erkänns i personens hemland som ett materiellt beslut om fastställelse av ändrad könsidentitet. Det finns då risk att personen får problem med att få en ny pass­handling utfärdad av hemlandet. Detta är konsekvenser som berörda personer har svårt att överblicka. Inte heller denna problematik är belyst i utredningen, vilket återigen talar för att förslagen i betänkandet inte kan läggas till grund för ny lagstiftning.   

2.2  Enkel, snabb och transparent process (14.3.4)

Skatteverket anser att Socialstyrelsen även i fortsättningen ska fatta det grundläggande materiella beslutet om personens könsidentitet och därefter underrätta Skatteverket som i sin tur tilldelar personen ett nytt personnummer. Det är en enkel, snabb och transparent process som kan tillämpas även i fortsättningen.

I detta sammananhang vill Skatteverket särskilt framhålla att verket, när det gäller ändring av juridiskt kön i folkbokföringen endast är en registreringsmyndighet. Det innebär att Skatteverket inte ska göra någon egen prövning i sak av Socialstyrelsens beslut om könsbyte utan endast kontrollera att de formella förutsättningarna för registrering är uppfyllda.

Det är oundvikligt att hanteringen av ärenden om könsändring för transpersoner kräver särskild kompetens inom hälso-och sjukvårdens olika delar. Skatteverket, som saknar kompetens inom dessa områden, har inga synpunkter på grunderna för denna prövning, men förutsätter att den sker med respekt för den enskildes privatliv och rätten till självbestämmande och integritet. Det är samtidigt viktigt att berörda personer, såväl unga som vuxna, får nödvändigt stöd för att kunna göra sina överväganden.    

Om ärendena även i fortsättningen ska hanteras av Socialstyrelsen kan det fungera som en motkraft och förhindra ansökningar av helt andra skäl än för att ta tillvara transpersoners rätt till erkännande och möjlighet att smidigt kunna anpassa den juridiska könsidentiteten.

2.3  Ändring av juridiskt kön för unga och barn (14.4.3 och 14.4.5)

Skatteverket instämmer i utredningens bedömning att det finns starka skäl för att även unga transpersoner bör få möjlighet att ändra juridiskt kön. Enligt Skatteverkets mening saknar dock utredningens förslag en tillräcklig analys av eventuella alternativ eller rättsliga konsekvenser för ändrade åldersgränser. Utredningens konstaterande att den som fyllt 15 år får anses ha uppnått en sådan ålder och mognad att vederbörande själv ska kunna ansöka om könsändring framstår som en alltför svepande formulering, särskilt med tanke på att vårdnadshavarens bestämmanderätt inskränks på ett oproportionerligt sätt med förslaget. Till skillnad från utredningen anser Skatteverket att det kan anses vara förenligt med barnets bästa att unga som är identitetssökande skyddas mot upprepade personnummerändringar och dess följder. Skatteverket avstyrker därför utredningens förslag.   

Om ärendena i stället hanteras inom Socialstyrelsen finns däremot goda möjligheter att tillåta ansökan om ändring av juridiskt kön redan från 12 års ålder. Nödvändig prövning avseende den ungas lämplighet och mognad samt vårdnadshavarens medverkan kan då hanteras med hjälp av myndighetens samlade expertis.       

När det gäller vårdnadshavarens inflytande finns anledning att jämföra med vad som gäller för ärenden om namnändring. Även inom detta område finns risk för konflikt mellan den ungas vilja och vårdnadshavarens bestämmanderätt. Vid den fortsatta beredningen inom regeringen är det därför lämpligt att beakta de överväganden som görs inom ramen för namnlagskommitténs förslag i SOU 2013:35. 

2.4  Betydelsen av nya id-handlingar och dylikt (14.4.4)

Utredningen lämnar inga förslag för hur den unga ska få tillgång till nya pass- och id-handlingar i de fall vårdnadshavaren inte lämnar sitt samtycke.

2.5  Skatteverket ska informera socialnämnden i vissa fall (14.4.6)

Skatteverket anser att bestämmelsen om att verket ska informera socialnämnden inte fyller någon funktion. Verket avstyrker därför förslaget. Den unge som har behov av stöd och skydd från socialtjänsten bör i stället på frivillig väg kunna vända sig dit. 

2.6  Ändring av juridiskt kön för barn under 12 år med medfödd avvikelse i könsutvecklingen (14.4.8)

Skatteverket avstyrker förslaget om att ändring av juridiskt kön för barn under 12 år med medfödd avvikelse i könsutvecklingen ska ske hos Skatteverket med stöd av ett läkarintyg. Skatteverkets invändning är att verket saknar nödvändig medicinsk kompetens för att bedöma dessa läkarintyg.

3  Konsekvenser för Skatteverket

3.1  Konsekvenser av personnummerändringar

Ett personnummer är unikt på så sätt att den som en gång fått ett nummer behåller detta om det inte måste ändras eller rättas, exempelvis vid könsändring eller rättelse av födelsetid. Då får personen ett nytt personnummer.

Skatteverket hanterar årligen mellan 2 000 till 3 000 ärenden om personnummerändring. Den vanligaste anledningen till ändring är att födelsetiden blivit felaktigt registrerad i samband med en inflyttning till Sverige. Däremot avslås, enligt fast praxis, alla ärenden om missnöje med siffrorna i födelsenumret, önskan om att få en ny identitet eller vid s.k. identitetskapning. Om förfarandet att ändra juridiskt kön frikopplas från den medicinska processen så kommer antalet ansökningar till Skatte­verket att öka. Det är svårt att uppskatta hur stor ökningen blir, men eftersom förslaget inte innehåller några spärrar finns stor risk för upprepade personnummerbyten av oförstånd eller utan tanke på dess följder, s.k. okynnesärenden. Det är mycket troligt att den föreslagna ordningen för personnummerändring kommer att missbrukas av personer som vill ändra sitt personnummer av helt andra skäl än det som utredningens förslag syftar på. Skatteverket kommer därför att tvingas hantera en betydligt ökad ärendemängd.

Det finns uppenbara risker för följdfel när uppgifterna aviseras ut i samhället för en person som bytt personnummer flera gånger under en kort tidsperiod.  I betänkandet saknas en analys av konsekvenser för spårbarhet vid ändring av personnummer, dvs. möjligheten att följa en persons historik trots att en personnummer­ändring har skett. I dagens folkbokföringssystem visas hänvisning till ett tidigare personnummer, men det saknas historik för personnummerändringar om någon byter mer än en gång.  Eftersom personnumret spelar en viktig roll för att tillvarata individens demokratiska rättigheter och skyldigheter, t.ex. vid beskattning, exekution, rösträtt, vård och omsorg, kan det innebära betydande komplikationer i olika system inom hela samhället. Utredningen har heller inte beaktat att personnummerbyten får till följd att personer kan finnas med olika identiteter i dessa system. Exempelvis kan nämnas att aktörer som hämtar personuppgifter från SPAR bestämmer själva hur ofta de vill uppdatera sitt kundregister. Det är inget som Skatteverket kan påverka.  

Det saknas även en konsekvensanalys avseende förslagets effekter på rättskedjan. En person kan genom upprepade personnummerbyten till sist tappa all spårbarhet och därmed historik som är väsentlig exempelvis i samband med en brottsutredning.

I situationer där vikten av en säker identifiering är stark kan personnumrets egenskap av bestående och oföränderlig identitetsbeteckning inte ersättas av hänvisningar mellan nummer. Om förslaget skulle genomföras kommer det att innebära nackdelar i form av minskad rättssäkerhet, minskad offentlighetsinsyn, ökad byråkrati och administration, ökad risk för förväxlingar och bristande identifiering samt kostnader som övervältras på allmänheten i en eller annan form. Det är fråga om mycket långtgående förslag som kommer att leda till allt för höga kostnader, som inte kan motiveras av eventuella integritetsvinster.   

3.2  Ekonomiska effekter

Om de förslagna ändringarna genomförs innebär det att Skatteverket behöver göra förändringar av IT-stödet. Till detta kommer även arbete med att utveckla information på webben, blanketter och utbildning för handläggare. Skatteverket uppskattar utvecklings­kostnaderna, inklusive möjlighet att behandla historik för uppgift om personnummer, till cirka 23,5 miljoner kronor. Dessa kostnader kan inte tas inom befintliga resurser.

3.3  Effekter för personnummersystemet

Om lagstiftaren vill uppnå det som utredningens förslag syftar till och samtidigt ha spårbarhet för gjorda personnummerändringar aktualiseras på nytt frågan om en ändring av personnumrets konstruktion. Frågan om s.k. könsneutrala personnummer behandlades senast i prop. 2008/09:111. Regeringen avfärdade dock detta alternativ eftersom det får stora ekonomiska återverkningar i samhället. Varje förändring av personnumrets konstruktion innebär så stora konsekvenser för informationshanteringen i hela samhället att den måste vägas mot risken för personförväxling, forskning och statistikens behov av personuppgifter, ökade kostnader för omstrukturering och nyutveckling av IT-system m.m. Det är exempelvis ett krav att all individbaserad statistik ska kunna redovisas uppdelad på kön. Om det ska ske en förändring av personnummersystemet bör regeringen tillsätta en ny utredning.