Skatteverkets yttranden

Näringsdepartementet
103 33 Stockholm

(Näringsdepartementet N2014/4512/MK)

1  Sammanfattning

Skatteverket föreslår i första hand att det införs ett avdragsförbud i inkomstskattelagen för inköp som sker med kontanter m.fl. betalningsmedel.

Skatteverket föreslår vidare att det bör utredas om både ett avdragsförbud i inkomstskattelagen och ett kontantförbud kan införas.

I andra hand tillstyrker Skatteverket förslaget att införa ett kontantförbud vid handel med avfall och skrot av vissa metaller.

Skatteverket avstyrker förslaget att verket ska vara tillsynsmyndighet. Skatteverket föreslår i stället att länsstyrelserna eller Polismyndigheten får det ansvaret. Om Skatteverket ändå anses mest lämpad som tillsynsmyndighet begär verket nivåhöjande anslagstillskott om 16,6 miljoner från och med 2016. Därutöver begär verket 9,7 miljoner kronor för nödvändig ombyggnad av IT-system. 

Skatteverket har vidare nedan synpunkter på förslaget och föreslår ändringar i följande paragrafer.

• Att ett tillägg görs i 1 § så att även ”elektronisk betalning där betalningen inte kan spåras till säljaren” tas med som sådana betalningsmedel som inte får användas vid den föreslagna handeln (avsnitt 2.1.3).
  
• Att även begagnade varor av vissa särskilt angivna metaller omfattas av lagens tillämpningsområde (avsnitt 2.2.1).
  
• Att det i 7 § framgår att anmälan ska göras skriftligt (avsnitt 2.2.2).
  
• Att det i 8 § framgår att tillsynsmyndigheten ska ta ut en sanktionsavgift (avsnitt 2.2.4). 
  
• Att 9 § kompletteras så att det klart framgår att sanktionsavgiften är 20 000 kronor för varje kontrolltillfälle som kontantförbudet inte följs (avsnitt 2.2.4).
  
• Att det införs en möjlighet till delvis befrielse av sanktionsavgiften (avsnitt 2.2.5)Att 1 kap. 4 § och 2 kap. 3 § lag (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet, SdbL, kompletteras om Skatteverket blir tillsynsmyndighet (avsnitt 2.2.6).

2  Skatteverkets synpunkter

2.1  Överväganden om ett förbud mot kontanter m.fl. betalningsmedel vid handel med metallskrot (avsnitt 13)

2.1.1  Vilken inverkan skulle ett kontantförbud ha? (avsnitt 13.2)

Skatteverket anser att det saknas en aspekt i utredningen. Det är frågan om vilken effekt ett förbud för avdrag vid inkomstbeskattningen för inköp som sker med kontanter m.fl. betalningsmedel skulle kunna medföra. Enligt verket borde ett avdragsförbud kunna leda till de effekter utredningen eftersträvar. Detta bör utredas vidare.

Skatteverket föreslår i första hand att ett avdragsförbud vid handel med kontanter m.fl. införs i inkomstskattelagen.

Det bör även utredas om ett avdragsförbud i inkomstskattelagen kan införas vid sidan av ett kontantförbud. Det som framförallt bör utredas är om ett avdragsförbud tillsammans med ett kontantförbud skulle strida mot förbudet mot dubbel bestraffning inom EU-rätten. Om så inte är fallet anser Skatteverket att både ett avdragsförbud i inkomstskattelagen och ett kontantförbud bör införas.

Om både ett avdragsförbud och ett kontantförbud kan införas föreslår Skatteverket att en ny bestämmelse införs i 9 kap. 12 § inkomstskattelagen (1999:1229)

Avdrag medges inte för utgifter för köp av varor med betalningsmedel i form av kontanter, checkar, postväxlar och elektronisk betalning där betalningen inte kan spåras till säljaren enligt 1 § lagen (20xx:xxx) om kontantförbud vid handel med avfall och skrot av vissa metaller.

2.1.2  Ett förbud mot att använda kontanter som betalningsmedel bör införas (avsnitt 13.4)

Skatteverket tillstyrker förslaget att införa ett kontantförbud vid handel med avfall och skrot av vissa metaller. Regleringen föreslås ske i form av en ny lag, lag (20xx:xxx) om kontantförbud vid handel med avfall och skrot av vissa metaller.

Syftet med lagförslaget är att på ett lämpligt och ändamålsenligt sätt stävja brottsligheten med metallstölder.

Skatteverket är dock tveksamt till att det föreslagna kontanthandelsförbudet kommer att nå alla de företag utredningen hoppas på. Det är tveksamt om de ambulerande skrothandlarna längts ner i kedjan där kontanter är mest brukbart verkligen kommer att följa lagen och anmäla sin verksamhet till tillsynsmyndigheten.

Skatteverket anser att några förändringar i förslaget förbättrar möjligheten att uppnå önskat resultat. 

2.1.3  Förbudet bör också omfatta checkar och postväxlar (avsnitt 13.5)

Enligt förslaget får inte kontanter, checkar och postväxlar användas som betalningsmedel. Syftet med detta är att betalning enbart ska få göras på ett sådant sätt att polisen ska kunna spåra betalningsströmmarna för att därmed lättare kunna utreda brott.

Skatteverket anser att det även finns andra betalningssätt som medför liknande problem att kunna spåra betalningsströmmarna t.ex. olika sorters virtuella valutor såsom Bitcoin. Skatteverket föreslår därför att ett tillägg görs i 1 § så att även ”elektronisk betalning där betalningen inte kan spåras till säljaren” tas med som sådana betalningsmedel som inte får användas vid den föreslagna handeln.

Skatteverket föreslår följande lydelse av 1 §.

Kontanter, checkar, postväxlareller elektroniska betalningar där betalningen inte kan spårastill säljaren får inte användas som betalningsmedel
i näringsverksamhet vid köp av varor som kan hänföras
till följande nummer i Kombinerade nomenklaturen (KN-nr) enligt
rådets förordning (EEG) nr 2658/87 av den 23 juli 1987 om tulltaxe- och
statistiknomenklaturen och om Gemensamma tulltaxan, i
lydelsen enligt kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 1006/2011,

1. avfall och skrot av järn eller stål; omsmältningsgöt av järn eller stål (KN-nr som börjar med 7204),
2. avfall och skrot av koppar (KN-nr som börjar med 7404),
3. avfall och skrot av nickel (KN-nr som börjar med 7503),
4. avfall och skrot av aluminium (KN-nr som börjar med 7602),
5. avfall och skrot av bly (KN-nr som börjar med 7802),
6. avfall och skrot av zink (KN-nr som börjar med 7902),
7. avfall och skrot av tenn (KN-nr som börjar med 8002),
8. avfall och skrot av andra oädla metaller (KN-nr som börjar med 8101–8113, eller
9. avfall och skrot av galvaniska element, batterier och elektriska ackumulatorer (KN-nr som börjar med 854810).

2.2  Regleringen av kontantförbudet (avsnitt 14)

2.2.1  Tillämpningsområdet (avsnitt 14.5)

Enligt förslaget om kontanthandelsförbud ska bestämmelsen tillämpas på sådana varor som omfattas av vissa särskilt angivna nummer i Kombinerade nomenklaturen enligt rådets förordning (EEG) nr 2658/87, .s.k. KN-nummer. De varor som omfattas är avfall och skrot av vissa metaller. För att varan ska klassificeras som avfall eller skrot som omfattas av de föreslagna KN-numren ska det vara varor som är slutgiltigt oanvändbara för sitt ursprungliga ändamål. Enligt Tullverket är en vara slutgiltigt oanvändbar när den inte går att återställa till användbart skick. Att det inte är ekonomiskt försvarbart att återställa varan till användbart skick gör inte att varan ska klassificeras som skrot eller avfall.

En vara som är igenkännlig ska klassificeras enligt det Harmoniserade Systemet, HS-nummer. Detta gäller t.ex. för kopparkablar som är sönderklippta. Detta framgår av Tullverkets remissvar i samband med Finansdepartementets promemoria om omvänd skattskyldighet för mervärdesskatt vid handel med visst skrot (Fi2007/4082).

I förslaget anges tre olika benämningar på skrot; cirkulationsskrot, primärskrot och sekundärskrot. Skatteverket delar utredningen slutsats att cirkulationsskrot och primärskrot omfattas av de KN-nummer som föreslås begränsa tillämpningsområdet. Såsom förslaget nu är formulerat anser Skatteverket att sekundärskrot (även kallat insamlingsskrot) inte omfattas av tillämpningsområdet.

Utredningens genomgång av vilka företag som handlar med skrot upptar bl.a. bilskrot, ambulerande skrothandlare och återvinningscentraler. Skatteverket anser att dessa typer av företag sällan kommer att omfattas av den föreslagna lagen eftersom de oftast handlar med sekundärskrot.

Skatteverket gör bedömningen att utredningen avsett att även sekundärskrot ska omfattas av tillämpningsområdet. Skatteverket anser därför att det måste tydliggöras i 1 § att även sekundärskrot omfattas av lagens tillämpningsområde för att lagen om kontantförbud vid handel med avfall och skrot av vissa metaller ska få avsedd effekt. Detta kan åstadkommas genom att bestämmelsen utökas med ett stycke som anger att även begagnade varor som inte är avfall och skrot omfattas av lagens tillämpningsområde när den begagnade varan huvudsakligen är av någon av de metaller som anges i första stycket.

Skatteverket föreslår att följande stycke införs i 1 § som ett andra stycke.

Förbudet ska även gälla vid köp av varor som är begagnade varor men inte avfall eller skrot när den begagnade varan huvudsakligen är av någon av de metaller som anges i första stycket.

2.2.2  Tillståndsplikt eller anmälningsskyldighet (avsnitt 14.6)

Enligt förslaget ska den som bedriver handel med sådana varor som omfattas av regleringen anmäla till tillsynsmyndigheten att de bedriver eller avser att bedriva sådan verksamhet. En verksamhet ska kunna anmälas både skriftligt och muntligt.

Skatteverket anser att det ska vara fråga om ett skriftligt anmälningsförfarande eftersom lagstiftningen ska reglera en bransch där det finns oseriösa företag. Om det anses tillräckligt med muntlig anmälan finns risk för tvister i fråga om ett företag har anmält sig eller inte.

Skatteverket föreslår att det införs att anmälan ska göras skriftligt.

Skatteverket föreslår följande lydelse av 7 § första stycket.

                      Den som i näringsverksamhet köper sådana varor som anges i 1 § för att sälja         dem vidare ska anmäla detta skriftligen till Skatteverket.

2.2.3  Val av tillsynsmyndighet (avsnitt 14.7)

Utredningen föreslår att Skatteverket får ansvaret för tillsynen av den nya lagen. Utredningen anser att verket har den personal som är bäst rustad att undersöka om förbudet har överträtts och jämför tillsynen med den som sker vid kassaregisterkontroll.

Det tillsynsuppdrag som enligt utredningen bör läggas på Skatteverket avser att upprätthålla det föreslagna förbudet mot kontanthantering vid handel med avfall och skrot av vissa metaller. Förbudets ändamål är att motverka brottslighet med metallstölder, att underlätta polisens arbete och att bidra till en förbättrad marknad med konkurrens på lika villkor. Förbudet och den till förbudet kopplade tillsynen har därmed ingen koppling till Skatteverkets beskattningsverksamhet. Den föreslagna tillsynen är således inte en naturlig arbetsuppgift för Skatteverket.

Utredningen jämför ett tillsynsbesök på ett skrotupplag med dagens kassaregisterkontroll. Skatteverket menar att det är en felaktig jämförelse. Ett kontrollbesök som görs i en affär för att kontrollera att kvitto lämnas är inte jämförbart med att besöka ett skrotupplag som kan omfatta ett stort område utomhus. Att jämföra bokföringen med innestående lager är möjligt hos ett företag som har en välutvecklad lagerredovisning. Skatteverket ifrågasätter dock om den kategori av oseriösa företag inom skrotbranschen som kontantförbudet är inriktat mot har en välutvecklad lagerredovisning. Skatteverket anser att kontrollen i praktiken inte kan göras på det sätt som utredningen redogör för utan är väsentligt mer resurskrävande.

Skatteverket anser att verket inte är den mest lämpade myndigheten att sköta tillsynen. Detta dels med hänsyn till att tillsynen inte kan utföras på det sätt som utredningen framhåller dels med hänsyn till att arbetsuppgiften inte är en naturlig arbetsuppgift för verket.

Utredningen anger både länsstyrelserna och polisen som tänkbara tillsynsmyndigheter. Länsstyrelserna har kunskap om tillsynsmetodik och är redan idag tillsynsmyndighet för olika verksamheter. Polisen är den myndighet vars arbete lagen syftar att underlätta och myndigheten har god kunskap om att vistas i den typ av miljö som ska granskas. Dessutom bör polisen redan ha ett register över de berörda företagen med hänsyn till gällande lagstiftning.  Skatteverket anser att båda dessa myndigheter är bättre lämpade än Skatteverket för uppdraget.

Skatteverket avstyrker förslaget att verket ska vara tillsynsmyndighet. Om det behövs en tillsynsmyndighet är länsstyrelserna eller polisen mer lämpliga att hantera tillsynen.

2.2.4  Sanktionsavgiftens storlek (avsnitt 14.9)

I den föreslagna 8 § anges att Skatteverket får ta ut en sanktionsavgift av en näringsidkare som omfattas av skyldigheter enligt denna lag. I andra delar av utredningen (bl.a. avsnitt 14.12) sägs samtidigt att en överträdelse av förbudet ska leda till en administrativ sanktionsavgift.

Av 48 och 49 kap. SFL framgår att Skatteverket ska ta ut förseningsavgift, skattetillägg och kontrollavgift. 

Skatteverket föreslår därför att det i 8 § framgår att tillsynsmyndigheten ska ta ut en sanktionsavgift och föreslår följande lydelse av 8§ första stycket.

Skatteverket ska ta ut en sanktionsavgift av en näringsidkare som

omfattas av skyldigheter enligt denna lag, om näringsidkaren

1. har överträtt förbudet i 1 §, eller

2. inte har anmält sin verksamhet för registrering enligt 7 §.

För att förenkla kontrollförfarandet föreslår utredningen att det ska tas ut endast en avgift vid varje kontrolltillfälle och det gäller oavsett om en eller flera överträdelser har konstaterats vid kontrolltillfället.

En motsvarande bestämmelse finns i 50 kap. 2 och 4 §§ skatteförfarandelagen, SFL, där det framgår att kontrollavgiften vid tillsyn eller kontrollbesök av kassaregister och personalliggare är 10 000 kr för varje kontrolltillfälle.

För tydlighets skull föreslår Skatteverket att 9 § första stycket kompletteras så att det klart framgår att sanktionsavgiften är 20 000 kronor för varje kontrolltillfälle som kontantförbudet inte följs.

Sanktionsavgiften är 20 000 kr för varje kontrolltillfälle och ska tillfalla staten.

2.2.5  Befrielse från avgift (avsnitt 14.11)

Utredningens bedömning är att sanktionsavgiften omfattas av rättsäkerhetsgarantin i artikel 6 i Europakonventionen och att reglerna därför ska utformas så att konventionens krav uppfylls. För att bl.a. möta konventionens krav har en regel om befrielse från sanktionsavgiften föreslagits.

Befrielseregeln har till stor del samma utformning och syfte som den befrielseregel som finns i 51 kap. 1 § SFL och som gäller för skattetillägg, förseningsavgift och kontrollavgift. Till skillnad mot befrielsereglerna i 51 kap. SFL medger inte nu föreslagen regel delvis befrielse från sanktionsavgiften. Förslaget innebär alltså att det endast är möjligt att medge hel befrielse från sanktionsavgiften. 

Föreslagen sanktionsavgift uppgår till 20 000 kr. För att kunna göra en nyanserad prövning av sanktionsavgiften är Skatteverkets bedömning att det behöver införas en möjlighet till delvis befrielse. Omständigheterna i det enskilda fallet kan göra det oskäligt att ta ut full avgift men uppfattas lika oskäligt att helt befria från avgiften.

En sådan regel skulle kunna utformas så att avgiften kan sättas ned till fasta nivåer som hälften eller en fjärdedel eller alternativt att det får göras en fri prövning av befrielsenivån.

2.2.6  Registerfrågor (avsnitt 14.14)

Bestämmelserna om för vilka ändamål uppgifter får användas intar en central roll i en registerlag. Det är genom att ange ändamålen och reglera vilka uppgifter som får registreras som ramen för behandling av personuppgifter i t.ex. databaser sätts upp.

Det föreslagna tillsynsuppdraget har endast en indirekt koppling till Skatteverkets beskattningsverksamhet och omfattas inte av befintlig ändamålsbeskrivning i 1 kap. 4 § lag (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet (SdbL).

Den ändring som utredningen föreslår i 2 § förordning om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet kan inte anses tillräcklig.

För det fall Skatteverket blir tillsynsmyndighet anser verket att 1 kap. 4 § SdbL ska kompletteras med ett nytt ändamål som omfattar detta uppdrag.

För det fall Skatteverket blir tillsynsmyndighet anser verket att också 2 kap. 3 § SdbL ska kompletteras så att det framgår att uppgifter som behövs för den föreslagna tillsynen får behandlas i beskattningsdatabasen.

Skatteverket föreslår att 1 kap. 4 § SdbL kompletteras enligt följande

• tillsyn enligt lag (20xx:xxx) om kontantförbud vid handel med avfall och skrot av vissa metaller.

Skatteverket föreslår att 2 kap. 3 § SdbL kompletteras enligt följande

• uppgifter som behövs för tillsyn enligt lag (20xx:xxx) om kontantförbud vid handel med avfall och skrot av vissa metaller.

3  Skatteverkets kostnader

Av utredningen framgår att det rör sig om ungefär 2 000 näringsidkare som berörs av kontantförbudet. Utredningen anser att Skatteverket inledningsvis ska besöka ett stort antal näringsidkare. Utredningen har räknat med att ett tillsynsbesök tar ungefär två timmar. Utredningen anser att tillsynsuppdraget inte kräver några stora förändringar av Skatteverkets organisation och arbetssätt.

Skatteverket anser att tillsynen kommer att bli mer tidskrävande, mer avancerad och dyrare än vad utredningen har förutsett, jfr avsnitt 2.2.3 i remissvaret. I utredningen anges att Skatteverket behöver kunna jämföra bokföringen med innestående lager för att kunna kontrollera om kontanter eller andra förbjudna betalningsmedel har använts i verksamheten. Detta förfarande är komplicerat och kommer att vara av revisionsliknande karaktär. De som utredningen vill komma åt är sådana oseriösa företag som inte gör rätt för sig. Att besöka sådana företag är inte helt okomplicerat och riskfritt, en aspekt som inte framgår av utredningen.

Skatteverkets tillsynsbesök görs alltid av två personer. För att kunna utöva en effektiv tillsyn av förbudet kommer det att krävas att kontroll görs genom att företagets räkenskaper, lager osv. granskas. En tillsyn beräknas enligt Skatteverket ta minst två dagar med för- och efterarbete. Verkets kostnadsberäkning är gjord utifrån att det besöks 500 näringsidkare årligen. Därtill kommer att Skatteverket behöver bygga ett register, beräknat till 9 500 timmar, och motsvarande en årsarbetskraft som hanterar anmälningarna. Detta ger

• en engångskostnad på 9 690 tkr och
• årliga löpande kostnader på 16 610 tkr.

Skatteverket begär ersättning för de ökade kostnaderna.