RSV Rapport 2002:1

Sammanfattning av RSV:s rapport 2002:1

Information för skattekontroll av verksamheter och transaktioner med internationell anknytning

Skattekontrollen i Sverige har utvecklats och effektiviserats under de senaste decennierna. Längst har nog utvecklingen gått på området för personbeskattning. Där grundar sig beskattningen idag i stor utsträckning på tredjemansuppgifter. Varje år inhämtas närmare 71 miljoner kontrolluppgifter från arbetsgivare, banker, finansinstitut etc, och dessa uppgifter förtrycks på den enskildes deklaration. För ca 3,5 miljoner deklaranter utgör dessa förtryckta uppgifter ett fullständigt underlag till beskattningen, och inga kompletteringar behöver göras i deklarationen. Beskattningen av företag sker framför allt utifrån de uppgifter som företaget har lämnat i sina deklarationer. Tack vare maskinella avstämnings- och urvalssystem kan skattemyndigheten snabbt och effektivt kontrollera rimligheten i företagens deklarationer och välja ut deklarationer som bör kontrolleras närmare. I en djupare kontroll kan uppgifterna i deklarationen stämmas av mot företagets bokföring, men skattemyndigheten har också möjligheter att inhämta uppgifter från kunder, leverantörer, banker etc för att få ett bättre kontrollunderlag.

Utvecklingen av skattekontrollen genom ökad kontrolluppgiftsskyldighet, förtryckning av uppgifter på deklarationerna och effektiva maskinella avstämnings- och urvalssystem har på många sätt förbättrat skattekontrollen. Framför allt har kontrollen inom personbeskattningen blivit mer heltäckande och både minskat risken för oavsiktliga fel och möjligheterna till medvetet fusk. Den här utvecklingen av skattekontrollen gäller dock huvudsakligen vid inkomster, verksamheter och transaktioner inom Sveriges gränser. Kontrollen av inkomster från utlandet, verksamheter med internationell anknytning och gränsöverskridande transaktioner har inte genomgått motsvarande utveckling. De här skillnaderna har sin grund i att skatteförvaltningar i olika länder endast har befogenhet att bedriva skattekontroll inom sin egen jurisdiktion.

Inom den internationella kontrollen är alltså skattemyndighetens kontrollmöjligheter betydligt mer begränsade än vid den nationella kontrollen. Arbetsgivare, banker mm i utlandet lämnar inga kontrolluppgifter till skatteförvaltningen i Sverige. Skattemyndigheterna i Sverige har inte heller befogenhet att t ex kräva in uppgifter från en person bosatt utomlands eller att förelägga en bank i utlandet att lämna kontrolluppgifter om svenskars sparande där. Den information som vi trots allt har tillgång till om individers och företags internationella förehavanden måste i stor utsträckning hanteras manuellt, vilket är väldigt resurskrävande. Skattemyndigheternas organisation och arbetssätt är inte heller anpassat till att utnyttja den informationen optimalt.

Samtidigt som den nationella skattekontrollen i Sverige, åtminstone inom vissa delar, blir allt mer heltäckande finns det en uppenbar risk att luckor i den internationellt kopplade kontrollen utnyttjas för att undkomma skatt. Trots de begränsningar som finns i kontrollen av verksamheter och transaktioner med internationell anknytning så finns det, som vi har visat i den här rapporten, faktiskt en hel del informationskällor att använda sig av även inom det här området.

För att kunna fullfölja en granskning finns det ofta behov av att kunna inhämta kompletterande uppgifter från utlandet. Det kan t ex vara fallet då man kontrollerar ett företags handel med utlandet, då ett företag har intressegemenskap med något utländskt företag eller då en person misstänks ha mottagit ersättning från en utländsk utbetalare. En del enklare uppgifter om utländska företag kan man snabbt och enkelt inhämta från företagets egen hemsida på Internet eller köpa från något utländskt bolagsregister eller internationellt upplysningsföretag. Behövs djupare uppgifter om specifika transaktioner måste vi använda oss av de olika former för informationsutbyte med skatteförvaltningar i andra länder som står till buds.

Skatteutredningarna blir mycket mer långdragna, när man måste inhämta information från utlandet, än när man kan hämta motsvarande uppgifter direkt inom landet. Det upplevs vara ett reellt problem att det så ofta tar lång tid att få svar på en förfrågan. När svaret väl inkommer kan det dessutom krävas kompletterande frågor för att det ska bli användbart. Många avskräcks till och med från att begära upplysningar från utlandet på grund av de långa svarstiderna. Även om informationsutbyte på begäran är ett trubbigt verktyg som omgärdas av en hel del praktiska problem, så är de skattehandläggare som arbetar med internationella frågor överens om att det är en absolut nödvändighet för att kunna upprätthålla en effektiv beskattning i en allt mer internationaliserad miljö. Ibland kan till och med själva vetskapen om att möjligheten att inhämta information från utlandet finns ha en preventiv effekt, som avskräcker en del skattskyldiga från att flytta verksamhet och kapital till utlandet för att undgå skattekontroll. Utan den här möjligheten skulle många utredningar aldrig kunna fullföljas.

Vi kan dock inte begära handräckning från vilka länder som helst, utan vi är begränsade till de länder som vi har avtal om informationsutbyte med. Beträffande direkt skatt (inkomstskatt mm) har vi avtal om informationsutbyte med ett 80?tal länder. Vi har i praktiken utbytt uppgifter med knappt 50 länder, men endast med ca 15 med viss regelbundenhet. Inom den indirekta beskattningen är möjligheterna till handräckning mer begränsade. Avseende moms kan vi begära handräckning från de nordiska länderna, EU:s medlemsländer samt USA, Polen och Ryssland. Avseende de punktskatter som inom EU är harmoniserade (alkohol, tobak och råolja) kan vi begära handräckning från övriga EU?länder och avseende övriga punktskatter från de nordiska länderna samt från Belgien, Nederländerna, Polen, USA och Ryssland.

Handräckning behöver inte alltid ske genom en skriftlig förfrågan till det andra landet. Vid en del utredningar kan det vara befogat för den svenska handläggaren att resa till utlandet för att närvara vid den skatteutredning som sker där. Medan vi har avtal med ett relativt stort antal länder att utbyta information utifrån skriftliga förfrågningar är det bara ett fåtal länder som tillåter handläggare från utlandet att närvara vid skatteutredningen. Även bland de länder som tillåter den här kontrollformen används den dock väldigt sporadiskt. Totalt närvarar svenska handläggare endast vid ett tiotal skatteutredningar i utlandet varje år. I ungefär samma omfattning närvarar utländska handläggare vid skatteutredningar i Sverige. Vid komplexa förfrågningar, då det kan vara svårt att få ett heltäckande svar på en begäran om information, kan närvaro vid skatteutredning vara ett lämpligt alternativ. Inom samtliga skatteslag anses det vara en smidig, enkel och snabb utredningsform som borde användas oftare.

När två eller flera länder har ett gemensamt intresse i en utredning kan ett annat alternativ vara att länderna simultant reviderar de berörda företagen. Det finns inget juridiskt hinder mot att delta i simultana revisioner tillsammans med de länder som vi har ingått skatteavtal med. Det står dock alltid länderna fritt att bestämma om de vill delta i en specifik simultan revision eller ej. Inom inkomstskatteområdet har Sverige huvudsakligen genomfört simultana revisioner med övriga nordiska länder och inom moms- och punktskatteområdet med övriga EU?länder. Totalt deltar vi i uppemot tio simultana revisioner per år. Trots en del praktiska problem anses simultana revisioner vara framtidens utredningsmodell. Det ger mer och bättre information än någon av de övriga formerna av informationsutbyte.

Information kan också skickas spontant till en annan skatteförvaltning i de fall då man hittar uppgifter som kan vara av värde för det landets beskattning. På det här sättet får vi varje år ca 250 spontana kontrolluppgifter från andra länder. Trots att vi har skatteavtal med ett 80?tal länder har vi dock sammantaget bara fått spontana uppgifter från knappt 30 olika länder. Ett tiotal av dessa står dessutom för 85?95 % av de spontana uppgifter som skickas till Sverige. De spontana uppgifter som kommer till Sverige har alltså av någon utländsk skattemyndighet bedömts kunna vara till nytta för skattemyndigheten i Sverige. Detta behöver inte innebära att spontana kontrolluppgifter alltid leder till någon beskattningsåtgärd i Sverige, men träffsäkerheten i dessa uppgifter borde vara högre än för t ex kontrolluppgifter från det automatiska informationsutbytet med utlandet. Tyvärr har det inte inom något skatteslag skett någon uppföljning av vad vi gör med de spontana kontrolluppgifter som inkommer från utlandet och i vilken utsträckning de leder till någon beskattningsåtgärd i Sverige.

Utredningen visar att vi faktiskt har tillgång till en rad olika informationskällor vid skattekontroll med internationell anknytning. Det är alltså fel att säga att vi saknar kontrollinformation och kontrollmöjligheter i de fall då den verksamhet eller de transaktioner som ska kontrolleras har internationell anknytning. Trots det är den internationellt anknutna kontrollen i dagsläget betydligt mindre effektiv och heltäckande än motsvarande kontroll av rent nationella verksamheter. Det har delvis sin grund i att utlandskontrollen ställer andra krav än motsvarande nationell kontroll.

Utlandskontrollen ställer andra krav

Inom den nationella kontrollen har vi i större utsträckning kunnat styra vilken information vi vill ha tillgång till och i vilken form vi vill ha den. Vi har därför både kunnat anpassa informationstillgången till våra granskningsmetoder och anpassa arbetsformerna till informationskällorna. På så sätt har vi utvecklat en effektiv och strömlinjeformad kontrollverksamhet, där en stor del av masshanteringen är mer eller mindre automatiserad. Utlandskontrollen passar inte in i dessa arbetsstrukturer. En del av kontrollinformationen kommer i och för sig in elektroniskt och kan maskinellt stämmas av mot uppgifter i inlämnade deklarationer, på samma sätt som vid den nationella kontrollen. Problemet är bara att felkällorna är så många fler i den internationella kontrollen, och registerkvaliteten ofta bristande. Avstämningarna ger därför ett ohanterligt stort utfall. De kontrollvärda objekten döljs på det här sättet i den stora mängden differenser.

För att med högre träffsäkerhet kunna välja ut lämpliga kontrollobjekt måste man göra avancerade utsökningar, där man tar med information från flera olika källor. De bästa förutsättningarna för bra urval får vi om vi i urvalet använder all kontrollinformation som vi har tillgänglig. För att kunna göra det krävs stor kunskap om och erfarenhet av de företag som man vill träffa av. Det ställer också krav på en helhetssyn på de företag som granskas, där man inte utgår från uppgifterna i en enskild deklaration utan istället utgår från företaget som helhet.

Stora delar av den kontrollinformation vi har inom utlandsområdet kräver omfattande manuellt arbete för att över huvud taget vara användbar. Eftersom vi i övriga delar av skatteadministrationen har rationaliserat bort den här formen av grundhantering har vi varken resurser eller strukturer för att hantera den. Med ett alltmer pressat resursläge och ökade krav på effektivitet och synliga resultat är det lätt att den här formen av granskningsinsatser, som kräver omfattande manuellt arbete, får stå tillbaka.

Det är dock inte bara urvalet som är resurskrävande och som ställer krav på specifik kompetens. De granskningar man påbörjar inom utlandsområdet tenderar att dra ut på tiden och ta stora resurser i anspråk. Ofta måste man inhämta kompletterande upplysningar från ett eller flera andra länder. Då är vi beroende av att informationsutbytet med andra länder fungerar. Ju fler skatteförvaltningar man behöver ta hjälp av för att inhämta erforderliga upplysningar och ju mer komplicerade förhållandena är, desto längre tid kan man förvänta sig att utredningen tar.

Av detta kan vi dra slutsatsen att vi har en hel del information på utlandsområdet och vi har också möjlighet att i de flesta fall inhämta de upplysningar som behövs för att genomföra erforderliga kontroller. Däremot används dessa informationskällor inte i så stor utsträckning idag. Vår kunskap om möjligheten att använda vissa informationskällor och nyttan av att göra det för skattekontrollen är därför begränsad. Samtidigt som detta innebär ett problem för skattemyndigheterna ligger där en stor potential. Genom att öka kunskapen om utlandskontrollen och bättre utnyttja den kontrollinformation som faktiskt finns tillgänglig kan kontrollen av verksamheter och transaktioner med internationell anknytning förbättras.

Kompetens, bärkraft och organisation

Den genomförda granskningen har visat att kompetensen i utlandsfrågor brister i stora delar av vår organisation. Många saknar kunskap om vilka informationskällor som finns tillgängliga i utlandskontrollen, hur man tar sig vidare i kontrollen, hur inkomster från utlandet ska beskattas etc. Många saknar också en medvetenhet och förståelse för betydelsen av ett fungerande samarbete med skatteförvaltningar i andra länder.

Idag är utlandsärendena inom de flesta skattemyndigheter utspridda tillsammans med övriga skattefrågor. Spridningen av utlandsärenden ger på många håll upphov till kompetensproblem. De flesta kommer någon gång i kontakt med ett utlandsärende av något slag, men inte så ofta att de får någon vana att hantera dem. Knäckfrågan beträffande organisationen av utlandskontrollen är om den ska centraliseras, dvs samlas på speciella kontor eller enheter, eller om den ska spridas ut och integreras med övrig kontrollverksamhet. Det är i många fall svårt att särskilja de skattskyldiga som har utlandsanknytning eftersom gränserna är flytande och de skattskyldigas karaktär ständigt förändras. Samtidigt ger spridningen av ärenden upphov till problem att bygga upp erforderlig kompetens på området. På grund av att utlandsärendena i stor utsträckning faller utanför förvaltningens vanliga kontrollsystem är det också risk att utlandskontrollen underdimensioneras och tvingas stå tillbaka till förmån för det löpande nationella kontrollarbetet.

Ett sätt att lösa problemen, som föreslagits från flera håll, är att bygga upp något slags kompetenscentrum för utlandsfrågor. Kompetenscentrat kan utformas och utnyttjas på olika sätt. Det kan också vara olika utformat i olika delar av landet, beroende på de lokala behoven.

Vid utbyte av information med utlandet måste man av sekretesskäl följa de formella regler som anger ramen för utbytet. Det innebär bland annat att allt informationsutbyte måste ske via den behöriga myndigheten, som i dagsläget för Sveriges del utgörs av RSV och där representeras av vissa utvalda personer. Rätten att agera som behörig myndighet styr organisationen av utlandskontrollen i det avseende att de flesta utlandsärenden idag måste kanaliseras via RSV. Bland fördelarna med det här sättet att centralisera informationsutbytet kan nämnas att man får en överblick över ärendena, bygger upp kompetens i utlandsfrågor och bygger upp kontaktnät med andra länder. I många fall uppstår dock ett behov av att kunna ta direktkontakt mellan handläggare i olika länder för att tillsammans kunna diskutera sig fram till en lämplig kontrollmetod eller för att kunna utnyttja de personliga kontakter som byggts upp inom ett kontrollprojekt eller med utländska handläggare i ett angränsande område.

Behovet av direktkontakt mellan handläggare i olika länder kan förväntas variera mellan olika delar av landet och mellan olika skatteslag. Gränsområden med ett väl uppbyggt samarbete med en utländsk förvaltning kan förväntas ha ett relativt stort behov av direktkontakt. Inom den indirekta beskattningen är kravet på skyndsamhet i regel större än inom den direkta beskattningen, vilket innebär ett större behov av flexibla kontaktformer.

Informationsutbytet med omvärlden måste även fortsättningsvis, åtminstone avseende kvalificerad information, ske under ordnade former. Samtidigt måste man kunna utnyttja personliga kontakter och ha direktkontakt med utländska myndigheter på handläggarnivå. Man skulle därför kunna tänka sig ett system där delegeringen av rätten att utgöra behörig myndighet begränsades till vissa länder eller till och med vissa geografiska områden i vissa länder. Man skulle även kunna begränsa rätten till att avse vissa ärendetyper eller något visst kontrollprojekt. Grunden till delegeringen av behörigheten bör vara att en skattemyndighet har upparbetat kontakter med en utländsk myndighet och att man därför får ett behov av att kunna använda dessa kontakter till att effektivisera informationsutbytet.

Ovanstående möjligheter finns i princip redan idag, men kräver då att den person som ska representera den behöriga myndigheten åtminstone till viss del anställs av RSV. De nya möjligheter till flexibla kontaktformer som skapas vid en eventuell omorganisation av skatteförvaltningen till en enda myndighet bör utnyttjas för att effektivisera informationsutbytet med utlandet i de fall då det finns behov av återkommande direktkontakter mellan handläggare.

Med anledning av de slutsatser som dragits om tillgången till och användningen av olika former av kontrollinformation inom utlandsområdet har utredningen tagit fram förslag till strategier och åtgärder inför framtiden.

Organisation, kompetens och verksamhetsinriktning

De strukturer som byggts upp för den löpande deklarationsgranskningen inom skattemyndigheterna är inte anpassade till en effektiv utlandskontroll. För att komma till rätta med detta måste man se över både inriktningen av kontrollverksamheten samt dess struktur och organisation.

• Inriktning av kontrollverksamheten: RSV och skattemyndigheterna rekommenderas att göra en medveten prioritering mellan utlandskontrollen och övrig kontrollverksamhet och tydligt definiera på vilken nivå utlandskontrollen ska bedrivas. Kommer man fram till att vi ska ha en fungerande och någorlunda heltäckande kontroll av verksamheter och transaktioner med internationell inriktning måste särskilda resurser avsättas till detta.
• Annat struktur i kontrollen: Skattemyndigheterna rekommenderas att ge utrymme för en kontroll med utlandsanknytning som utgår från de skattskyldiga eller från den kontrollinformation som finns tillgänglig, istället för att utgå från enskilda deklarationer.
• Uppbyggnad av kompetenscentra: Skattemyndigheterna rekommenderas därför att bygga upp något slags kompetenscentra på området, så att det skapas tydliga vägar för att få stöd och vägledning i såväl materiella som kontrolltekniska frågor. Formerna för ett sådant kompetenscentra bör anpassas till de regionala behoven.
• Behörig myndighet; decentralisering och bemanning: RSV rekommenderas att vid en eventuell övergång till en enmyndighetslösning se över möjligheten att delegera rätten att agera behörig myndighet i informationsutbytet med specifika länder, områden eller ärendeslag. RSV rekommenderas att under tiden för översynen tillse att de funktioner som ansvarar för handräckningsärenden på RSV har den bemanning som krävs för att undvika onödiga förseningar i ärendehandläggningen.

Användningen av den kontrollinformation som finns tillgänglig

Skatteförvaltningen har en hel del information på utlandsområdet, men dessa informationskällor används inte i så stor utsträckning idag. Genom att bättre utnyttja den information som finns tillgänglig skulle utlandskontrollen kunna förbättras.

• Kontrolluppgifter från utlandet: På kort sikt rekommenderas RSV att fullfölja planerna på att tillsätta ett kontrollprojekt, där man centralt sorterar och identifierar kontrolluppgifterna, för att sedan låta en eller flera skattemyndigheter ansvara för kontrollen. På längre sikt bör Sverige aktivt verka för att användningen av TIN-nummer sprids till så många länder som möjligt, att uppgifterna från andra länder skickas inom en viss tid efter inkomstårets utgång och att det automatiska utbytet utvidgas till att avse fler länder och fler skatteslag.
• Kvartalsredovisningar i momskontrollen: RSV rekommenderas att prioritera utvecklingen av administrativa system för att påföra förseningsavgift i de fall då kvartalsredovisning lämnas sent eller inte alls. Skattemyndigheterna rekommenderas att under en period vidtar åtgärder för att höja kvaliteten i de uppgifter i kvartalsredovisningar som vi skickar till andra EU?länder. I kontrollen av dessa kvartalsredovisningar bör man i ökad utsträckning beskatta transaktioner där den skattskyldige inte visat att skattefrihet föreligger. Skattemyndigheterna rekommenderas också att i ökad utsträckning använda uppgifter från kvartalsredovisningar från andra EU?länder i mervärdesskattekontrollen, åtminstone som en ytterligare informationskälla i den kontroll som ändå genomförs.
• Uppgifter från Tullverket: Skattemyndigheterna rekommenderas att i högre utsträckning än vad som är fallet idag använda uppgifter från Tullverket om import och export i skattekontrollen. RSV och skattemyndigheterna rekommenderas också att tillsätta ett pilotprojekt för att ta reda på om kontrolluppgifter om import för vidaretransporter till andra EU?länder är användbara i skattekontrollen. Utifrån slutsatserna av projektet bör sedan beslutas att uppgifterna antingen ska översändas elektroniskt eller inte alls.
• Kontrolluppgifter över utlandsbetalningar: RSV rekommenderas att verka för att uppgifterna om företags utlandsbetalningar i framtiden, enligt föreliggande planer, ska lämnas direkt till RSV och tillse att det finns effektivt IT?stöd för att hantera uppgifterna. Skattemyndigheterna rekommenderas att i ökande utsträckning använda uppgifter om utlandsbetalningar i skattekontrollen, både som urvalsgrund till specifika kontrollprojekt och som en del i den övriga kontrollinformationen vid den löpande kontrollen.

Handräckning från utländska skattemyndigheter

Utbytet av skatteupplysningar med andra länders skatteförvaltningar är utlandskontrollens viktigaste instrument. Det är därför viktigt att vi försöker få det här utbytet att fungera så bra som möjligt.

• Handräckning från utländska skattemyndigheter: Skattemyndigheterna rekommenderas att ge förfrågningar från utländska skatteförvaltningar högre prioritet, för att på sikt kunna förmå skatteförvaltningar i utlandet att prioritera våra utgående ärenden. Skattemyndigheterna rekommenderas också att i lämpliga ärenden använda närvaro vid skatteutredning eller simultan revision som alternativ till skriftlig begäran om handräckning.
• Nyttan av spontana upplysningar: Skattemyndigheten rekommenderas att under en period följa upp användningen av inkommande spontana kontrolluppgifter för att ta reda på vilken nytta vi har av dessa i skattekontrollen. Visar sig informationen vara värdefull rekommenderas kontrollen av spontana kontrolluppgifter prioriteras högre i fortsättningen och åtgärder vidtas för att öka inflödet av spontana kontrolluppgifter.