RSV Rapport 2002:2

Oroliga skattebaser

Sammanfattning av RSV:s rapport 2002:2

Riskområden för skattefel

med internationell anknytning

Bakgrund till kartläggningen

Det internationella perspektivet ökar i betydelse. Teknikutveckling och avregleringar bl.a. av valuta- och kapitalmarknaderna är ett par bakomliggande orsaker. Förutsättningarna för rörlighet ökar för kapital, företag, varor och människor. Den ökande internationella rörligheten skapar också nya möjligheter att illegalt utnyttja skillnaderna i skattesystem och skattesatser mellan olika länder för att sänka sin egen skatt. Samtidigt ger teknikutveckling och ökat internationellt samarbete ändrade förutsättningar och metoder att kunna bemästra problemen i skattekontrollen.

Avsikten med denna rapport är att skapa en överblick och beredskap kring internationella beskattningsfrågor inför framtiden. Rapporten tar sikte på att ge en bild av skattefel och kontrollproblem vid gränsöverskridande aktiviteter och transaktioner. Rapporten behandlar däremot inte hur skattebaserna påverkas av den legala rörligheten t.ex. permanent utflyttning av företag och personer. Rapporten tar inte heller upp den gränshandel som sker inom de ramar som lagstiftningen tillåter. Arbetet görs dels som ett underlag för den s.k. Skattebasutredningen (SKUR) dels som ett led i skatteförvaltningens arbete med att skapa effektiva administrativa rutiner samt att utveckla kontrollstrategier och åtgärder mot skattefelet i ett långsiktigt perspektiv. Projektet har utförts på uppdrag av chefen för Riksskatteverkets Skatteavdelning.

Rapporten har karaktär av kartläggning och består av två delar. En del går ut på att placera in Sverige "på kartan" genom jämförelser med andra länder. Skattefusket och administrationen i Sverige jämförs med hur det ser ut i andra länder. Den andra delen av rapporten är en kartläggning av skattefel med internationell anknytning för de olika skatteslagen. Vi försöker också blicka framåt och göra en bedömning av hur vi tror skattefelen med internationella kopplingar kommer att utvecklas under de närmaste tio åren.

Projektet har bedrivits i nära samarbete med utvärderingen "Kontrollinformation i utlandsfrågor" (RSV Rapport 2002:1) som är en utvärdering som tar sikte på hur tillgänglig information och kontaktvägar för utlandskontrollen skulle kunna utnyttjas mera effektivt.

Administrationen av skatter i Sverige jämfört med andra länder

Sammanfattande bild av den svenska skatteadministrationen

Den bild som framträder av svenska skatteförvaltningen vid en internationell jämförelse kan sammanfattas i följande punkter.

På positiva sidan:

• De svenska kostnaderna för att administrera skatter är lägre än i andra jämförbara länder.
• Sverige har i jämförelse med många andra länder ett skattesystem och rutiner som är rationellt utformade t.ex. för fastställande av kommunalskatt, socialavgifter samt skattebetalningar via ett för skatteslagen gemensamt skattekonto.
• Sverige har unika identiteter på individer och företag.
• Sverige har tekniska stödsystem som håller hög standard.
• Sverige har en förhållandevis enhetlig och överblickbar organisation.

På negativa sidan:

• Den fördjupade kontrollen ligger på en alltför låg nivå bl.a. i förhållande till de krav som ställs från EU.
• Sverige har varit dåligt på att tillvarata kunskap och erfarenhet från olika kontroller och återföra denna kunskap för effektivisering av kontroll, informationsåtgärder eller för ändring av regler och rutiner.

Samma trender styr den administrativa utvecklingen i andra länder

Organisationen av skatteadministrationen ser olika ut i olika länder. I många länder är ansvaret uppdelat på olika förvaltningar för olika skatter. Det förefaller emellertid finnas konsensus kring den riktning administrationen av skatter bör gå. Men länderna har kommit olika långt på utvecklingsstegen bl.a. av historiska skäl, svårigheter att ändra på etablerade strukturer m.m.. Många länder ser för närvarande över sin skatteorganisation. RSV har hösten 2001 lämnat in en framställan till regeringen om sammanslagning av nuvarande tio skattemyndigheter och RSV till en rikstäckande myndighet fr.o.m. 2003.

Det internationella samarbetet (EU, OECD m.m.) är viktigt för den gemensamma synen på skatteadministrativa frågor. Utvecklingstendensen är bort från en organisation efter skatteslag mot en mer sammanhållen förvaltning av skatteslagen. De flesta länder har kvar en organisation efter de skattskyldigas geografiska tillhörighet men riktningen är mot en specialisering efter kategorier av skattskyldiga frikopplat från geografisk tillhörighet. Andra inslag i den administrativa utvecklingen är från pappershantering till elektroniska dokument, från manuell betjäning till elektronisk självbetjäning, från manuella kontrollurval till riskanalyser.

Administrationskostnaderna är lägre i Sverige än i andra länder

Det är svårt att finna uppgifter om kostnaderna för att administrera skatter i andra länder. Detta beror på att organisationen i de flesta länder är splittrad och någon samlad kostnadsbild finns sällan. Det kan också vara så att administrationen är integrerad med annan hantering än skatter och att kostnaderna för skatteadministrationen inte särredovisas. Ett exempel är Danmark där viss del av skatteadministrationen sköts av kommunerna. Vissa uppgifter om administrationskostnaderna i andra länder har vi dock fått fram. Vi har utgått dels från en fransk studie från 1999 som gjorts för att få underlag för en reformering av den franska administrationen av skatter, dels från uppgifter i Riksrevisionsverkets rapport "Skatte-kontrollen i Norden".

För att kunna jämföra kostnaderna måste man på något sätt beakta att länderna är olika stora. Den metod som använts i denna rapport är att relatera kostnaderna till skatteinkomsternas storlek. Mätt på detta sätt är administrationskostnaderna i Sverige 0,52% av skatteinkomsterna vilket är klart lägst av de länder som jämförts. Till del kan den lägre nivån förklaras av den höga skattekvoten i Sverige. Men även om vi beaktar skillnaden i skattekvot har Sverige lägst kostnader men skillnaden blir mindre.

Administrationskostnader i procent av skatteinkomsterna i nio OECD-länder

Hur fullgörandekostnaderna förhåller sig till andra länder vet vi däremot inte

Administrationskostnaderna hos skatteförvaltningen är endast en del av kostnaderna för att driva skattesystemet. Andra delen är de "fullgörandekostnader" som finns hos löntagare, företagare m.fl. som ska lämna uppgifter till skatteförvaltningen. Administrationskostnader och fullgörandekostnader är delvis kommunicerande kärl. I Sverige har fullgörandekostnaderna uppskattats vara ungefär dubbelt så stora som förvaltningens egna administrativa kostnader. Hur det är med fullgörandekostnaderna i andra länder vet vi inte. Sverige har en omfattande kontrolluppgiftsskyldighet vilket håller nere förvaltningens kostnader för att fastställa skatten men som å andra sidan innebär att företagen har kostnader för att förse förvaltningen med dessa kontrolluppgifter.

Stora och små länder - administrativa nackdelar och fördelar

Mycket av arbetet med att utveckla tekniska system, kontrollmetoder m.m. har en fast kostnad som relativt sett blir mer betungande för ett litet land som Sverige. Det kan därför vara svårt för de minsta länderna att vara "bäst i klassen" och vara föregångare i utvecklingsarbetet. För ett mindre land kan det därför vara en strategi att lära av andra länder.

Men mindre länder kan på andra plan ha administrativa fördelar gentemot de större. Det borde vara lättare att få genomslag för ett uniformt arbetssätt i en skatteförvaltning i ett litet land. De administrativa nivåerna kan vara färre, kontaktnäten mera direkta och mindre av de administrativa budskapen och riktlinjerna går förlorade då de förmedlas ned i de administrativa hierarkierna. Det torde också vara lättare att skapa spridning av erfarenheter från olika kontroller och projekt mellan personal som arbetar med likartade frågor i länder med mindre förvaltningar.

Mer resurser behöver avsättas om vi ska driva svenska intressen i det internationella samarbetet

Det finns ett antal olika organisationer och sammanslutningar som verkar för att förbättra samarbetet, samordningen och kommunikationen i skatteadministrativa frågor mellan olika länder. De vi kommer mest i kontakt med i Sverige är EU och OECD. Men det finns även en rad andra konstellationer som beskrivs i rapporten. Via dessa organisationer finns ett omfattande kontaktnät, erfarenhetsutbyte m.m.. Dessa "mötesplatser" gör att det i många frågor värker fram en gemensam syn på lagstiftning, kontrollbehov, teknik, riskhantering, sekretess m.m. som kan utgöra en plattform för framtiden.

Förarbetet i form av utredningar, rapporter och annat underlag till direktiv m.m. inom EU och OECD sker inom olika arbetsgrupper. Alla länder har glädje av detta arbete. Men de länder som är mest aktiva i arbetsgrupperna blir också de som har störst möjligheter att påverka inriktningen. Sverige representeras i dessa sammanhang formellt av Finansdepartementet men RSV är många gånger med i arbetet och har en i huvudsak självständig roll. RSV är i stort sett med och deltar i de internationella sammanhang där vi bör vara med, men det finns behov av att delta i fler grupperingar, uppträda mera aktivt och återkoppla resultaten. För en sådan mer aktiv roll krävs att mer resurser avsätts för förberedelsearbete och för att tillsammans med Finansdepartementets representanter skapa en samsyn kring de frågor och den inställning som ska drivas från Sveriges sida. Som vi ser det måste mindre länder som Sverige göra ett vägval. Antingen avsätter vi så mycket resurser att vi kan fungera som en "auktoritet" inom de områden vi finner strategiska. Eller så väljer vi att till en lägre resursinsats mera passivt anpassa oss till - men även dra nytta av - den inriktning som drivs fram av mer aktiva länderna. Till del kan den avvaktande svenska hållningen ha att göra med en svensk förvaltningskultur.

Skattefusket i Sverige jämfört med andra länder

För år 2000 har skattefelet i Sverige uppskattats till ca 90 mdkr motsvarande 8 procent av skatteinkomsterna.

Svartarbetet i Sverige är ungefär som i andra länder i Nord- och Mellaneuropa

Beräkningen av skattefelet baseras till stor del på uppskattningar av svartarbetet. Svartarbetet i Sverige bedöms under de senaste trettio åren ha varit konstant eller möjligen en aning minskande. Den bedömning som finns för närvarande är att svartarbetet ligger kring eller strax över 4 procent av bruttonationalprodukten (BNP) och skatten som belöper på detta belopp kan beräknas till 55-60 mdkr (givet vissa statiska beräkningsantaganden). Svartarbetet i Sverige förefaller vara av ungefär samma storleksordning som i andra länder i Nord- och Mellaneuropa men är lägre än i Sydeuropa.

Skattefusket kopplat till kapital i utlandet riskerar öka

Skattefelet kopplat till svenskarnas finansiella placeringar utomlands uppskattas till minst 8 mdkr. Om man tolkar restposten för hushållens tillgångar i finansräkenskaperna (1999 ca 250 mdkr) som en indikator på hushållens finansiella placeringar utomlands är den bild som framträder att hushållens kapitalplaceringar utomlands ökade under slutet av 1980-talet och början av 1990-talet. Vad gäller senare delen av 1990-talet kan utvecklingen av finansräkenskapernas restpost tolkas som att överflyttningen av de svenska hushållens finansiella placeringar till förvaltning utomlands avstannat, i alla fall temporärt. Men osäkerheten i statistiken är stor.

Vilken utveckling kan förväntas i framtiden? En återhållande faktor i dagsläget är osäkerheten kring andra länders finansiella institutioner och nivån på transak-tionskostnaderna. Men betydelsen av detta torde minska framöver. En intervjuundersökning från år 2000 visar att det finns en hög acceptans hos allmänheten av fusk som innebär att man smiter från skatt genom att placera kapitalet utomlands. Hälften av svenskarna kan tänka sig att smita från skatt på sparande genom att placera pengar i länder som inte har skatt på kapitalinkomster och som inte har automatiskt informationsutbyte med svenska skattemyndigheter. Resultatet från intervjuundersökningen inger oro för framtiden. Motkraften ligger i vad som kan åstadkommas genom skattemyndigheternas kontroller. De svenska skattemyndigheterna kan här åstadkomma ytterst lite genom interna svenska åtgärder. Vilka motkrafter som kan skapas beror på hur informationsutbytet utvecklas mellan länderna. En grundläggande förutsättning är därvid att informationsutbytet i praktiken blir administrativt och resursmässigt hanterbart.

Hur ser det då ut i andra länder? Det är svårt att för andra länder hitta uppgifter om skattefel kopplat till individernas finansiella placeringar utomlands. Ett undantag är Danmark där beräkningar pekar på att betydande belopp undgår dansk beskattning på grund av överflyttning till utlandet. Det går dock inte att särskilja vad som avser hushåll och vad som avser företag. I de nordiska länderna är systemet med kontrolluppgifter för kapital väl utbyggt. Skattefusket kopplat till inhemska placeringar kan därför antas vara litet i de nordiska länderna. I andra länder, där kontrolluppgiftssystemet inte är utbyggt på samma sätt, är det lättare att undanhålla inhemskt finansiellt kapital från beskattning. Å andra sidan är beskattningen i flertalet av dessa länder lägre varför incitamenten att fuska också är mindre. Trots detta torde underredovisningen av det inhemskt placerade kapitalet i dessa länder vara större än i Norden där kontrolluppgiftssystemen är förhållandevis heltäckande. Samtidigt kan detta också innebära att hushållen i länder utanför Norden har mindre incitament att placera sitt finansiella kapital i andra länder, vilket gör att fusk knutet till gränsöverskridande transaktioner är mindre.

Skattefel med internationell anknytning samlat för skatteslagen

Skattefelet med internationella kopplingar 20-35 mdkr

Den kartläggning och de bedömningar som görs i rapporten ringar in skattefelet med internationell anknytning till i storleksordningen 20-35 mdkr enligt översikten nedan. De beloppsmässigt största felen avser mervärdesskatt och skatt på tillgångar individerna placerat i utlandet. Punktskatter är ett annat problematiskt område. Andra exempel på skattefel är paradistransaktioner med någon typ av företagskoppling, internprissättning, elektronisk handel och fel vid fastställande av socialavgifter.

Skattefelet med internationella kopplingar

Kontrollinsatserna måste utgå även från annat än storleken på skattefelet

För att kunna prioritera skatteförvaltningens insatser är det inte nog att känna till storleken på olika typer av skattefel. Beroende på hur skattefelen uppstår gäller det att ta ställning till vilka åtgärder som ska sättas in för att motverka felen. Skatteförvaltningens verksamhet bedrivs efter två huvudlinjer nämligen service och kontroll. En ledstjärna i detta arbete är att underlätta för de skattskyldiga. Skattefel som uppkommer på grund av okunskap om regelsystem eller utformningen av blanketter bör i möjligaste mån undvikas genom information och andra ändringar och inte genom kontroll.

För att motverka avsiktliga fel - skattefusk - kan systemändringar i en del fall vara en långsiktig lösning på att få bort felen. Men många gånger är kontroll det medel som återstår. Allt kan inte kontrolleras utan förvaltningen tvingas prioritera. För att kunna prioritera kontrollinsatserna måste en bedömning göras av hur pass allvarliga felen är även utifrån andra kriterier än storleken på felen. En sådan bedömning kan resultera i att skattefel som är beloppsmässigt mindre bedöms vara mera skadliga än beloppsmässigt större skattefel. En central aspekt i bedömningarna är vad som händer på lång sikt. Om t.ex. skattefelet kan antas få spridningseffekter kan det vara viktigt att ge högre prioritet åt kontrollen av just denna företeelse. Annat som bör ingå i bedömningen är hur företeelsen påverkar konkurrensneutraliteten mellan företag. I vad mån en viss typ av skattefel upplevs som orättvist och därmed demoraliserande på skattemoralen och känslan av lojalitet med samhällets institutioner är ytterligare en dimension.

Lägga fast en strategi för och freda resurser för internationell kontroll

Erfarenheten från olika kontrollprojekt är att det inte är omöjligt att identifiera, kontrollera och åtgärda skattefel med internationella kopplingar. Erfarenheten visar också att internationell kontroll är mycket resurskrävande både vad avser nedlagd tid och kraven på kompetens hos de som genomför utredningarna. Ser man bara till den synliga avkastningen i form av höjd beskattning i de undersökta fallen så ger internationell kontroll mindre än om motsvarande resurs sätts in på kontroll av nationella företeelser. Men andra dimensioner är väl så viktiga nämligen att skapa preventiv effekt, att inte lämna zoner helt kontrollfria och att genom kontrollen aktivt kunna följa och bevaka utvecklingen inom "marknaden" för internationella skattefel. I detta perspektiv är det viktigt att lägga fast en strategi för kontrollen av internationella skattefel. Annars riskerar denna kontroll att få för låg prioritet. Genom den riksgemensamma kontrollplanen finns ett forum där sådana prioriteringsfrågor kan kanaliseras.

Genom att göra satsningar på utveckling av stödsystem (bl.a. riskanalys), projekt av kartläggande karaktär, erfarenhetsspridning, informationssatsningar m.m. kan kontrollen av internationella transaktioner effektiviseras. Det kan karaktäriseras som investeringar som innebär en resursbelastning i det korta perspektivet men som ger avkastning i ett längre perspektiv. Problemet är dock att freda resurser för dessa utvecklingssatsningar eftersom de går ut över annan etablerad löpande verksamhet.

Söka både efter fusket och fuskarna

De stora aktörerna vad gäller fusk med internationell anknytning tillhör ofta samma krets. Erfarenhetsmässigt vet vi att om ett hål täpps till tenderar de förflytta sina aktiviteter till andra områden där riskerna är mindre. De arbetar gränslöst och samma aktörer kan därför dyka upp i olika länder. Särskilt utsatta är punktskatte- och momssystemen. Därför bör skatteförvaltningen komplettera nuvarande metod att leta efter fusk i anslutning till enskilda beslut med en metod där man kan leta efter och följa fuskaren. Använder vi enbart metoden att leta efter fusket i anslutning till olika beskattningsbeslut kan det ta alltför lång tid innan fusket upptäcks eller så upptäcks det aldrig. Utöver en riskanalys som innefattar en riskvärdering av alla skattskyldiga utifrån olika fastlagda kriterier kan det finnas ett behov av att kunna punktmarkera ett mindre antal återkommande skattebrottslingar.

Kulturförändring från nationellt till internationellt tänkande

En sak som måste till framöver är en kulturförändring i skatteförvaltningen - vi måste börja tänka internationellt. För att åstadkomma detta måste målformuleringar och styrsignaler för arbetet utformas så att personalen känner att de har stöd för och ges utrymme för kontroller och operativt samarbete med andra länder. Det gäller grundhantering av t.ex. kvartalsredovisningar och ledsagardokument så att grunddata håller sådan kvalitet att de inte orsakar andra medlemsländer onödiga utredningar. Det gäller också hanteringen av förfrågningar från andra länder. Det ska upplevas som "rätt" att lägga ned resurser även på sådant som inte ger något omedelbart finansiellt utbyte till Sverige men där klirret kommer i andra länders kassor. Det kan ses som en investering i att också få hjälp från andra länder.

Domstolarna och rättstillämpningen av central betydelse

Rättstillämpningen kommer att vara av stor betydelse för hur framgångsrikt skatteförvaltningen kommer att kunna bekämpa den internationella skattebrottsligheten. Detta gäller både avgörandena i de svenska domstolarna och i EG-domstolen.

Bevisfrågorna är särskilt stora i den internationella kontrollen genom att skatteparadis kan vara inblandade och handräckningsmöjligheterna är begränsade. Rättspraxis från senare år får anses peka på att domstolarna är mer beredda än tidigare att titta på det faktiska skeendet och acceptera genomsyn som grund för sina beslut.

En bra illustration av hur viktigt det är med utgången av domstolsprövningen är den s.k. Brynäsdomen (gällde ersättningen till tre utländska ishockeyspelare som "hyrts in" från ett bolag beläget på Isle of Man). Genom domen har klargjorts vad som gäller. Därigenom har, i alla fall temporärt, stoppats upp en företeelse som annars riskerat bli utbredd inom konsultbranschen och artist- och sportvärlden. Den hade också kunnat få spridningseffekter till andra specialistkompetenser. Vi hade kunnat få ett bemanningsföretag med placering i skatteparadis.

Ett annat exempel på rättstillämpningens centrala betydelse för skattekontrollen är EG-domstolens avgörande i Man in Black-målet, som gällde gränsdragningen mellan vad som ska kunna anses som privat införsel och som införsel av kommersiell natur.

Det behövs en modernare syn på samarbete mellan svenska myndigheter m.fl.

Även det nationella samarbetet är viktigt för att motverka skattefel med internationell anknytning.

För skatteförvaltningen är samarbetet med Tullverket en viktig framgångsfaktor. Samarbetet med Tullverket fungerar bra. Vi tror att utvecklingen åren framöver kommer att driva fram en betydligt tätare samverkan.

Många gånger skulle myndigheter genom att samarbeta kunna försvåra vissa typer av internationella skattefel. Men en otidsenlig syn på effektiv myndighetssamverkan lägger hinder i vägen. Det bör ges utrymme för en mer modern syn på myndighetssamverkan där målen formuleras mindre isolerat till den egna isolerade myndighetssfären. Det finns även andra områden där en förstärkt samverkan med andra kan vara ett led i att motverka skattefelen. Det kan vara branschorganisationer och andra intresseorganisationer m.m. som har ett intresse av att marknader fungerar på lika villkor för alla. Det finns exempel från andra länder där sådan samverkan sker mer organiserat och systematiskt än i Sverige.

Sekretessen mellan myndigheterna bör klargöras och moderniseras

Det kan i vissa fall vara svårt att veta hur sekretessen mellan myndigheterna gäller och i vilka fall informationsutbyte kan göras öppet. För att underlätta framtida samarbete mellan myndigheter bör det bli lättare att avgöra i vilka fall information kan utbytas och i vilken form samarbetet kan genomföras utan att sekretesslagstiftningen bryts.

Det har blivit vanligare att bedriva verksamhet av allmänintresse i aktiebolags-form i stället för som offentlig myndighet. I en hel del fall kan också gränsen mellan vad som är att betrakta som skatt och som avgift vara liten. Frågan är om inte sekretessbedömningarna behöver moderniseras så att de på ett bättre sätt tar hänsyn till det allmännas övergripande intressen och görs oberoende av sådana förhållanden som i vilken form verksamhet bedrivs och om debiteringen är att karaktärisera som skatt eller inte.

Utvidgningen av EU ökar sårbarheten

Utvidgningen av EU kommer under en övergångstid - av ganska många år - att öka sårbarheten för skattefel med internationell anknytning. Nuvarande medlemsstater har vuxit in i den kostym för informationsutbyte som nu finns och kanaler för samarbete har upparbetats mellan enskilda länder. Det har varit en successiv process och har tagit kring tio år. De system som byggts upp kommer vid utvidgningen att tillföras uppgifter av sämre kvalitet och förvaltningarna i de nya medlemsstaterna är ovana vid att hantera de internationella kontrollfrågorna.

Riskområden inom punktskattesystemen

Skattefelets storlek och sammansättning

Det utlandsrelaterade fusket med punktskatter bedöms ligga i intervallet 2-4 mdkr. Bedömningen utgår bl.a. från en kartläggning som gjorts av EU:s Skattedirektorat, Tullverkets mörkertalsundersökning avseende import från tredje land samt en undersökning av privatinförseln av alkohol och tobak som gjorts av regionskattekontoret i Malmö.

Översiktligt kan skattefelen med internationell anknytning vad avser punktskatter hänföras till följande kategorier:

Handel med tredje land:

• "Traditionell" insmuggling av varor från tredje land utan att passera tullen.
• Import från tredje land med tulldeklaration via tullen men där varan är felbeskriven.
• Privatinförsel överstigande den skattefria ransonen för privat bruk.

Gemenskapsintern handel:

• Missbruk av systemet med ledsagardokument.
• Varor som "försvinner på vägen" genom missbruk av transitsystemet.
• Kommersiell införsel av alkohol, tobak och mineralolja som redan beskattas i ett EU-land till ett EU-land med högre skatt utan att betala skatt i destinationslandet.
• Bootlegging dvs. kommersiell införsel under sken av privat bruk av varor som förvärvats i EU-land med lägre skatt än i Sverige.
• Distansförsäljning från EU-länder med lägre skatt.

Övrigt:

• Införsel av varor som i annat land är utan punktskatt men som i Sverige är belagda med punktskatt (t.ex. gödsel).

Framtiden

Den nivå Sverige kommer att ha på punktskatterna i framtiden i förhållande till andra länder kommer att vara av betydelse för hur stort skattefel som uppkommer vid en given dimensionering av punktskattekontrollen.

Ett nytt datoriserat system för bättre kontroll av transporterna inom suspensionsordningen bör försvåra vissa av fuskmetoderna. Men så länge det finns stora skillnader i ländernas skattenivåer kommer att finnas problem med boot-legging. Utvecklingen av den organiserade smugglingen är osäker. En förbättrad kontroll inom suspensionsordningen kan driva över angreppen till annan verksamhet och smuggling kan vara ett område. Momssystemet kan också bli mera utsatt.

Grunden för inriktningen av utvecklingsarbetet inom punktskattekontrollen i medlemsstaterna de närmaste fem till tio åren är de analyser som gjorts av en arbetsgrupp inom EU (High Level Group on Fraud in the Tobacco and Alcohol Sectors). Arbetsgruppen analyserade svagheter och brister i de rådande systemen och fann att möjligheterna att genomföra bedrägerier mot dem är betydande. Gruppen drog slutsatsen att förändringar och förbättringar av dagen system är nödvändiga, om bedrägerierna inom alkohol- och tobakssektorerna skall kunna bekämpas mer effektivt.

De viktigaste rekommendationerna arbetsgruppen formulerade är:

• utveckling och på längre sikt införande av ett datoriserat transport- och kontrollsystem (EMCS) och ett datoriserat Transit System
• omedelbart införande av EWSE (Early Warning System Excise)
• etablerande av god praxis när det gäller auktorisering av upplagshavare
• genomförande av kontroller baserade på välinformerad riskanalys.

Under de närmaste åren har Sverige ett åtagande att genomföra det utvecklingsarbete som följer bl.a. av högnivåriskgruppens rekommendationer. Utvecklingsarbetet kan karaktäriseras som en investering som kan ge avkastning i form av högre effektivitet i kontrollen under en rad år. Den ena investeringen är att bygga den svenska delen av EMCS. Den andra investeringen är att utveckla ett riskvärderingssystem med fokus på att identifiera skattskyldiga med en förhöjd risk för skatteundandragande som komplement till de selekteringssystem som finns idag som mer utgår från enskilda beslut.

I kontrollen aktualiseras ibland skattefusk där ny eller ändrad lagstiftning kan vara ett medel att motverka fusket. Ett par frågor som är aktuella just nu inom punktskatteområdet är följande. Polisen efterlyser lagändring, så att det kan betraktas som brott mot alkohollagen att förvara sprit i t.ex. butiker. För närvarande prövas i domstol om bussbolag kan beskattas för alkoholvaror som vid kontroll lämnas kvar "utan ägare" i bussen. RSV:s tolkning är att detta bör vara möjligt. Om slutliga avgörandet i domstol går mot RSV:s tolkning kan aktualiseras en ändring i lagen. I sammanhanget kan också nämnas att RSV och Tullverket gemensamt gjort framställning till regeringen om lagändringar som innebär en skärpning av sanktionerna i samband med in- och utförsel som sker i strid med cirkulationsordningens bestämmelser.1

Riskområden inom mervärdesbeskattningen

Skattefelets storlek och sammansättning

Vi gör bedömningen att skattefelen med internationell anknytning vad avser mervärdesskatten uppgår till mellan 5 och 10 mdkr. Bedömningen utgår bl.a. från SCAF-kommitténs kartläggningar av momsbedrägerierna, RSV:s kartläggning av karusellhandeln, Tullverkets mörkertalsundersökning för handel med tredje land samt den s.k. momsdiskrepansen (skillnaden mellan teoretiskt beräknad och faktiskt debiterad moms).

Översiktligt kan skattefelen med internationell anknytning inom mervärdes-beskattningen hänföras till följande kategorier:

Gemenskapsintern handel:

• Karusellhandel.
• Övriga överträdelser av reglerna för gemenskapsintern handel bl.a. bilhandel, beaktande av omsättningströskeln m.m.

Handel med tredje land:

• Fiktiv export dvs. export som utan att ha belagts med moms avleds till svenska marknaden.
• Underskattad import dvs. varor och tjänster som kommer in i Sverige utan att bli korrekt belagda med moms.

Andra problemställningar:

• Elektronisk handel.

Framtiden

Det finns både positiva och negativa inslag i den framtidsbild vi har för utvecklingen av skattefelen med internationell anknytning inom mervärdesbeskattningen. Att avgöra vilken vågskål som väger över sett på lång sikt är svårt.

Allmänt kan konstateras att vilka åtgärder som än vidtas kommer problemet med debiterad obetald skatt och med återbetalningsfusk att finnas kvar inom momssystemet. Detta gäller oavsett om regelsystemet bygger på nuvarande destinationsprincip eller en ursprungsprincip.

Till de positiva inslagen hör klargörande av hur elektronisk handel ska beskattas, ett antal olika förslag och åtgärder som syftar till att snabba upp och förenkla informationsutbytet mellan länderna, effektivare förfaranderegler i samband med utlandsindrivningen mellan EU:s medlemsstater, framtagande av enhetliga regler för utfärdande av elektroniska fakturor samt utvidgning av systemet med förvärvsmoms för tjänster från utlandet.

Inslag som kan antas verka pådrivande på skattefelen är en ökad handel med tjänster. Utvidgningen av EU är ett annat inslag som får betydelse i alla fall temporärt.

En ofta framförd mening är att en övergång till ursprungsprincipen, dvs. att moms tas ut i säljarlandet, skulle lösa fuskproblemen. I rapporten diskuteras därför närmare vad en sådan ändring skulle kunna tänkas medföra. För närvarande har vi fuskmekanismer inom gemenskapen som beror på övergångsordningen och flödet av obeskattade varor (t.ex. karusellhandel, fenixföretag, del av bilfusket m.m.). Dessa mekanismer skulle i huvudsak försvinna om vi tillämpade ursprungsprincipen men vi skulle få andra problem istället och minst lika stora.

Vilka förändringar behöver göras i arbetssätt och regler i Sverige åren framöver?

Momskontrollen är inte längre bara en nationell angelägenhet. EU ställer krav på vår momskontroll. Om vi ska uppfylla de krav EU ställer måste mer resurser sättas in på momskontroll.

Kontrollen av mervärdesskatten är i dagsläget fokuserad på månadskontroll avseende den senast inlämnade skattedeklarationen. Utlandskontrollen är svår att inordna i den periodiska kontrollen med det upplägg den har idag. Därför hamnar utlandskontrollen i bakvattnet. För att bättre utnyttja den kontrollinformation som finns i samband med internationella transaktioner måste fokus breddas till längre perioder och kanske också mer till den skattskyldiges hela situation - dvs. en bredare riskprövning av den skattskyldige. Det är viktigt att erfarenheterna från genomförda projekt systematiseras och tas tillvarata för att utveckla momskontrollen.

Omvärldsbevakning, internetspaning, upparbetade kontakter med branschorganisationer m.m. är inslag som kommer att få ges ökad tyngd i arbetet framöver. Ett utvecklat samarbete med Tullverket kan också bidra till att effektivisera kontrollen.

För kontrollen av moms med internationell anknytning skulle det vara en fördel om all moms redovisas via skattedeklarationen i det separata momssystemet. Det skulle innebära en uppsnabbning av redovisningen och ge möjlighet till mer enhetlig hantering av kontrollinformationen.

En kvalitetshöjning för kontrollen uppstår när förseningsavgift införs för kvartalsredovisningen. I dagsläget finns ingen sanktion om man kommer in med redovisningen för sent eller om man aldrig lämnar in den. Förseningsavgift löser dock inte problemen med att kvaliteten kan vara bristfällig på de redovisningar som lämnas. För det krävs andra verktyg/sanktionsmöjligheter än försenings-avgift.

Riskområden vid beskattning av inkomst- och förmögenhet

Skattefelets storlek och sammansättning

Skattefelet med internationell anknytning inom inkomst- och förmögenhets-beskattningen är svåruppskattat. Vi gör bedömningen att det uppgår till minst 10 mdkr. Skattefelet avseende individernas tillgångar i utlandet uppgår till minst 8 mdkr. Skattefelen för transaktioner med skatteparadis, där det finns koppling på ett eller annat sätt till företag, kan uppgå till 2-5 mdkr.

Översiktligt kan skattefelen med internationell anknytning vad avser inkomst- och förmögenhetsbeskattningen hänföras till följande kategorier:

Privatpersoner:

• Skatt på ej redovisade tillgångar i utlandet (inkl. skapade förluster).
• Skatt på konsultarvoden, styrelsearvoden, royalties och andra förmåner (t.ex. kontokort) från utlandet.
• Svartarbete utländskt företag eller utlandsanställd.
• Icke avsett utnyttjande av SINK-regler.
• Skenbosättning i utlandet.

Företag:

• Skatteplanering via CFC-bolag (Controlled Foreign Companies; bolag där svenska ägare har kontrollen över bolag etablerat i t.ex. ett skatteparadis).
• Konsultuppdrag via bolag i utlandet.
• Utländsk kapitalförsäkring hos arbetsgivare eller från fåmansbolag.
• Skentransaktioner med leasing och skalbolag via skatteparadis.
• Internprissättning.
• Mutor.
• Allokering av inkomster vid elektronisk handel.

Framtiden

Skattefelen med internationell anknytning inom inkomstbeskattningen är av samma slag som för tio eller tjugo år sedan. Däremot har tillgängligheten till olika metoder och upplägg för att undgå skatt ökat och det förekommer fler transaktioner än tidigare. Det finns ingen anledning att anta att dramatiska förändringar ska inträffa på kort tid. Vi bedömer att det finns risk för spridning. Minskad osäkerhet, mer lättillgängliga tjänster och en allmänt ökad rörlighet kan leda till att fysiska personers innehav av finansiella tillgångar utomlands ökar. Ett annat område där risk finns för spridning är uttag av konsultarvoden via utländska bolag. Den potentiella kretsen är mer begränsad men vi ser det ändå som ett utsatt område där skattekontroll och avgöranden i domstol kommer att ha stor betydelse för hur utvecklingen blir.

Ser vi tio år framåt kan skattestrukturen komma att ändras. Vilken betydelse skulle en omdisponering av skatteuttaget mellan olika skattebaser kunna tänkas ha på incitamenten till internationellt skattefusk inom inkomstbeskattningen? Det svenska skattesystemet är bl.a. uppbyggt med tanke på likformig beskattning av inkomst av arbete och inkomst av kapital. Det är svårt att genom förändringar i skatternas sammansättning åstadkomma en struktur som är mera robust för skattefel. Regelförändringar som lättar på trycket inom ett område tenderar ge negativa återverkningar inom andra områden. Problemen med skattefel med internationella kopplingar kommer i huvudsak att finnas kvar vilken fördelning man än väljer. Däremot måste i skatteförvaltningen finnas en beredskap och en flexibilitet så att kontrollinriktningen anpassas till hur en ändrad sammansättning av skatteuttaget påverkar skattefelen. En annan aspekt på skattereglerna är hur pass accepterade enskilda regler kan antas vara. Det är naturligtvis en fördel om skatterna uppfattas som legitima av det stora flertalet. Om skatterna uppfattas som orättvisa kan detta av vissa anses rättfärdiga fusk.

Ett av de viktigare inslagen i att motverka de internationella skattefelen är EU:s och OECD:s pågående arbete med att angripa skadlig skattekonkurrens. Detta arbete bör kunna få genomslag under senare delen av decenniet.

EU har lagt fram ett förslag till sparandedirektiv som syftar till att uppnå en effektiv minimibeskattning av ränteinkomster från gränsöverskridande sparande inom gemenskapen. Om allt går enligt planerna ska direktivet börja tillämpas med start inkomståret 2003. Ett ljust framtidsscenario är att sparandedirektivet går igenom och att det också kan bana vägen för ett utökat informationsutbyte även för andra inkomster. Det finns dock en klar risk för misslyckande. I så fall befinner vi oss i samma läge som idag och får fortsätta arbeta med överenskommelser med enskilda länder om automatiskt informationsutbyte. Detta kan dock aldrig bli lika effektivt.

Den 1 juli 2002 utvidgas EU:s indrivningsdirektiv till att även omfatta inkomstskatt. Vetskapen om att skulder kan drivas in även i de fall man flyttat eller har tillgångar utomlands bör ha en allmänt preventiv effekt.

Vilka förändringar behöver göras i arbetssätt och regler i Sverige åren framöver?

De svenska reglerna om internprissättning behöver klargöras. Utvecklingen av lagstiftningen i internprisättningsfrågor har i flertalet OECD-länder varit betydande de senaste åren. Regler har införts som underlättar kontroll och anpassning har gjorts till OECD:s riktlinjer. OECD:s nya riktlinjer har dock inte hittills föranlett några förändringar i regelverket i Sverige. Utredningar i internprissättningsfrågor tenderar med det regelsystem som finns idag i Sverige att bli så tids- och resurskrävande att det kan vara svårt att i detta perspektiv försvara kontroller på området. Felaktig prissättning kan inte elimineras enbart genom kontroll. Vi menar att Sverige bör gå samma väg som andra länder. Ett antal förändringar behövs. Reglerna behöver i vissa delar klargöras och anpassas till OECD:s principer. Regler bör införas om att företagen i anslutning till självdeklarationen ska lämna vissa grundläggande uppgifter om förekomsten av transaktioner med närstående företag utanför Sverige. Regler bör också införas om att företagen måste ha dokumentation som visar hur priser och affärsvillkor sätts vid koncerninterna transaktioner. Det kan i samband med en översyn av de svenska reglerna vara idé att studera den utformning av uppgiftslämnande m.m. som finns i Danmark.

Kraven på redovisning av utlandsinkomster i individernas inkomstdeklaration bör bli tydligare. Utformningen av blanketter och broschyrer bör ses över så att det tydligt framgår att även inkomster och tillgångar i utlandet i allmänhet ska redovisas. Detta gäller oberoende av hur det går med EU:s sparandedirektiv.

Förvaltningen bör inta ett mer flexibelt förhållningssätt till tilldelning av granskningstid och till tidsdimensionen i koncernrevisioner. Det sätt koncernrevisioner styrs på leder till att skatterevisorerna ofta avhåller sig från djupare granskningsåtgärder inom utlandsområdet trots att kriterierna väsentlighet och risk innebär att området borde prioriteras. Kontroll av internationellt verksamma företag kräver avsevärda resurser. Det är inte resurser i form av kompetens som är den trånga sektorn utan ett stelbent sätt att tilldela granskningstid för revision. Ett annat inslag som kan hämma utlandskontrollen är att granskningen vid koncernrevisioner normalt inriktas på ett beskattningsår per koncern. För internationellt verksamma företag med komplexa affärsförhållanden kan det vara angeläget att utsträcka perspektivet till omkringliggande år.

I RSV:s omvärldsbevakning bör tas tillvara den information som kan fås av Riksbankens uppgifter om utlandsbetalningar. Över åren bör följas hur transaktionerna förändras för olika typer av tjänster och kapitaltransaktioner samt berörda länder. Fr.o.m. år 2004 har RSV direkt tillgång till uppgifterna både för fysiska och juridiska personer. Förberedelser krävs om man ska kunna ta hand om uppgifterna så att det finns flexibla sätt för bearbetning. Den information som kan tas fram bör bidra till att vi får en bättre insikt om vad som sker inom vissa för skattekontrollen känsliga områden.

Riskområden socialavgifter

Skattefelets storlek och sammansättning

Under förutsättning att arbetsinkomsterna deklareras som de ska, så är det i första hand ett administrativt problem att få uttaget av socialavgifter korrekt. Därvid har staterna funnit metoder för samarbete (bl.a. intygen E 101 och E 102) som gör att det med väl utformade rutiner och med viss resursinsats borde vara möjligt att undvika merparten av skattefelen både av typen "inget land tar ut avgifter" och "avgifter tas ut i flera länder" för vitt redovisade inkomster. Rutinerna har dock brister och vi vet att det kan uppstå fel i hanteringen. Det finns därför skattefel vid fastställande av socialavgifter även för vitt redovisade arbetsinkomster. Vår bedömning är att detta fel inte är försumbart. Det kan röra sig om ett par hundra miljoner kr men torde understiga en miljard.

Framtiden

Om inte rutinerna för påföring av socialavgifter och PGI-beräkningar riktas upp kommer skattefelen med internationella kopplingar att öka. Det är inte ett medvetet missbruk av regelsystemet som vi ser som det största hotet. Istället är det icke avsedda fel som uppkommer vid gränsöverskridande aktiviteter. Ökad rörlighet för personer och för arbetsuppgifter kommer att öka volymen på dessa omedvetna fel. T.ex. leder internationaliseringen troligen till att personer som bor kvar i Sverige allt oftare utför konsultuppdrag åt utländsk arbetsgivare. Men det bör gå att hålla tillbaka problemen med internationella skattefel på socialavgiftsområdet genom att strama upp rutiner m.m..

För att få bättre grepp om vilka feltyper som föreligger och hur dessa kan motverkas föreslår vi att i kommande riksplan tas in ett kontrollprojekt av kartläggande karaktär.

Målgruppsrelaterad extern information bör kunna ge avkastning i form av minskat skattefel.

En annan insats i att nedbringa felet är förbättra den interna informationen mellan myndigheterna genom att färdigställa ett ADB-system för information mellan försäkringskassorna och skattemyndigheterna om innehållet i E-blanketter och utsändningsintyg.

Att tillskapa större resurser för hantering av utländska arbetsgivare kan ge god utdelning.

RSV har i socialavgiftsfrågor inte den representation och insyn i internationella grupperingar som behövs för att bevaka skatteförvaltningens intressen. En förstärkning är önskvärd.

1Dessa förslag behandlas i Ds 2001:58 Straffrättslig sanktionering av EG:s punktskatteregler för alkohpl, tobak och mineraloljor.