1 Sammanfattning

Skatteverket får anses ha rätt att kvitta utbetalning av ersättning enligt ersättningslagen mot skatte- och avgiftsfordringar. Detta under förutsättning att skatte- och avgiftsfordran är förfallen till betalning. Har anstånd beviljats för skattebeloppet får kvittning inte företas. Ett beslut om kvittning kan inte överklagas. Vid konkurs och företagsrekonstruktion gäller särskilda regler om kvittning.

2 Bakgrund och frågeställning

Historiskt sett har ifrågasatts om staten, i en gäldenärssituation, kan anses ha en allmän kvittningsrätt. I avsaknad av en sådan rätt skulle staten kunna göra gällande kvittning endast när uttryckliga lagregler medger det. Som grund för ett sådant synsätt har anförts att en allmän kvittningsrätt skulle kunna innebära ett otillbörligt gynnande av staten framför den skattskyldiges övriga borgenärer (se prop. 1982/83:84 s. 33 f och 1984/85:108 s. 19 f, 34 och 103).

Frågan om allmän kvittningsrätt för staten har prövats av Högsta domstolen (HD) i rättsfallet NJA 1986 s. 539 Där var fråga om ett konkursbo som av Arbetsmarknadsstyrelsen hade beviljats statligt sysselsättningsstöd. Sedan konkursboet fått denna fordran utdömd sökte konkursboet verkställighet av domen. Arbetsmarknadsstyrelsen gjorde invändning om kvittning avseende motfordringar som staten hade på skatt och arbetsgivaravgift. HD medgav staten kvittningsrätt och fann att det inte utgjorde hinder för kvittning att fordringarna var hänförliga till skilda förvaltningsmyndigheters områden.

Vidare har HD i rättsfallet NJA 2005 s. 3 prövat frågan om kvittning av EU-bidrag. I det fallet hade kronofogdemyndigheten (KFM) beslutat om kvittning av en fordran på utbetalning av EU-bidrag mot en i KFM`s utsökningsregister registrerad skuld till staten avseende rättshjälpskostnader. HD konstaterade först att det är Jordbruksverket som svarar för skulden och i avsaknad av särskild reglering ankommer det på den myndigheten att avge kvittningsförklaringen. HD fann därefter att det inte finns något lagstöd för att i ett utsökningsmål genomföra en kvittning på det sätt som KFM gjort.

Mot bakgrund av att rättsläget är tämligen oklart har fråga uppkommit om Skatteverket kan kvitta skyldighet att utge ersättning enligt lag (1989:479) om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt m.m., ersättningslagen, mot skatte- och avgiftsfordringar.

3 Gällande rätt m.m.

I 1 § lag (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter, avräkningslagen, stadgas i vilka fall avräkning enligt denna lag ska göras från belopp som återbetalas eller annars utbetalas på grund av i lagen uppräknade bestämmelser. Utbetalning enligt ersättningslagen finns inte medräknad i ovan nämnda bestämmelse.

HD framhöll i NJA 1986 s. 539 att rätten till kvittning inte begränsas av den särskilda regleringen i (och övervägandena bakom) avräkningslagen. Vidare kan av 1986 års fall utläsas, att en kvittningsinvändning är möjlig även om huvudfordringen och motfordringen hänför sig till skilda förvaltningsmyndigheters områden, så länge kvittningsinvändningen inte innebär att en förvaltningsmyndighet måste materiellt pröva en fråga som det ankommer på en annan förvaltningsmyndighet att ta ställning till.

I rättsfallet NJA 2005 s. 3 konstateras att staten i egenskap av gäldenär i princip har samma möjligheter som andra gäldenärer att fullgöra sin betalningsskyldighet genom kvittning. HD anförde följande. ”Några särskilda förutsättningar för rätten till kvittning föreligger således inte i de fall då en myndighet eller annat statligt organ är part och i tvisten intar samma ställning som en fysisk eller juridisk person i allmänhet. I fall då staten är gäldenär är det dock inte ovanligt att huvudfordran eller motfordran kan vara av sådan art att kvittning är utesluten eller underkastad särskilda begränsningar”.

Vidare framhålls i rättsfallet NJA 2005 s. 3 att i de fall staten önskar fullgöra en betalningsskyldighet genom en kvittningsförklaring torde det, då särskild reglering saknas, ankomma på den myndighet som svarar för skulden att avge förklaringen.

Enligt 6 § andra stycket ersättningslagen får en fordran på ersättning inte överlåtas innan ersättningen får betalas ut. En sådan fordran får dock utmätas.

4 Skatteverkets bedömning

Avräkningslagen är inte tillämplig på utbetalningar enligt ersättningslagen. Det finns inte heller någon annan bestämmelse som uttryckligen medger kvittning för Skatteverket i aktuellt fall. Fråga är då om Skatteverket utifrån allmänna civilrättsliga principer kan kvitta utbetalning av ersättning mot skattefordringar.

Skälen mot statens kvittningsrätt har framförallt gällt det allmännas rätt att kvitta offentligrättsliga fordringar mot privaträttsliga fordringar. I aktuellt fall är både huvudfordran (ersättning enligt ersättningslagen) och motfordran (skatte- och avgiftsfordringar) av offentligrättslig natur och inom samma förvaltningsmyndighets verksamhetsområde. Med utgångspunkt från HD:s uttalanden i NJA 1986 s.539 samt NJA 2005 s. 3 avseende behörig myndighet kan sägas att Skatteverket i detta fall är den myndighet som både svarar för skulden och är materiellt behörig att ta befattning med motfordran. Således föreligger det inte i detta avseende något hinder mot kvittning för Skatteverket.

Vissa fordringar är av den beskaffenheten att sociala skäl talar för att en gäldenär inte bör ha rätt att infria en fordran genom kvittning. Som exempel på sådana fordringar kan nämnas underhållsbidrag, som avser att trygga en persons försörjning, samt vissa skadestånd som har stark personlig prägel. Vad gäller sådana socialt skyddsvärda fordringar föreligger också oftast förbud mot utmätning. Syftet bakom reglerna i ersättningslagen (se prop. 1988/89:126 s. 7 och 14) är att stärka den enskildes rättssäkerhet. Beskattningen har stor ekonomisk betydelse för den enskilde. På grund av att skattelagstiftningen har blivit alltmer komplicerad har den enskildes kostnader i skatteärenden stigit beroende på att de skattskyldiga i ökad omfattning anlitar advokater, revisorer och annan expertis för att ta tillvara sin rätt. Rätten att kvitta kan i och för sig leda till att skattskyldiga avstår från att få sitt skatteärende prövat av domstol då det föreligger risk för höga ombudskostnader. Det kan dock inte sägas att det föreligger samma starka sociala skäl vid utbetalning enligt ersättningslagen som vad gäller t.ex. underhållsbidrag. I praxis och doktrin har hävdats att om en fordran är utmätningsbar föreligger det inte något grundläggande hinder mot kvittning (jfr NJA 1986 s. 539). Fordran enligt ersättningslagen är utmätningsbar. Varken fordringens beskaffenhet eller andra omständigheter i övrigt som skulle kunna utgöra hinder mot kvittning torde föreligga i detta fall. Det finns således grundförutsättningar för kvittning.

Enligt allmänna civilrättsliga principer är en förutsättning för kvittning att de båda mot varandra stående fordringarna ska vara förfallna till betalning vid kvittningstillfället. Vad gäller om Skatteverket har meddelat anstånd med betalning av motfordran? Tidigare fanns i 51 § uppbördslagen (1953:272), UBL, en avräkningsregel innebärande att återbetalning av för mycket erlagd skatt fick kvittas mot skatt för vilken meddelats betalningsanstånd. Detta skulle dock normalt inte gälla beträffande anstånd vid omprövning eller överklagande (RSV Du 1975:8). Möjligheten till avräkning under anståndstiden enligt skattebetalningslagen (1997:483), SBL, är däremot begränsad. Av prop. 1996/97:100 s. 615 framgår att om den skattskyldige har rätt att få tillbaka för mycket betald skatt får denna inte tas i anspråk för betalning av den skatt som avses med anståndet. Samma begränsning bör även gälla vid kvittningsförklaringar enligt allmänna civilrättsliga principer. Däremot kan det finnas skäl att enligt 17 kap. 11 § SBL ompröva ett anståndsbeslut när någon har rätt att få en utbetalning efter det att ett anstånd enligt 17 kap. 7 § SBL har meddelats.

Skatteverket gör mot bakgrund härav den bedömningen att verket får anses ha rätt att kvitta ersättning enligt ersättningslagen mot skatte- och avgiftsfordringar. Detta under förutsättning att motfordran är förfallen till betalning. Har anstånd beviljats för skattebeloppet får kvittning inte företas. Vid konkurs och företagsrekonstruktion gäller särskilda regler om kvittning.

Skatteverkets beslut att på allmänna rättsgrundsatser företa kvittning är en fråga av civilrättslig karaktär som inte kan överprövas av allmän förvaltningsdomstol. I kvittningsbeslutet bör det således upplysas om att beslutet inte är överklagbart. Vill den enskilde få saken prövad är han hänvisad till att väcka en fullgörelsetalan mot staten i allmän domstol. I de fall rätten till ersättning grundas på en dom från allmän förvaltningsdomstol kan den enskilde vända sig till KFM och ansöka om verkställighet. Skatteverket kan då åberopa kvittningsinvändningen och den enskilde får överklaga till allmän domstol i ett utsökningsmål.